유역거버넌스 네트워크 구조의 동태성과 효과

Abstract

물은 인간뿐만 아니라 모든 생명체에 없어서는 안 되는 필수적인 자원이다. 유사 이래 국민의 생존과 번영을 위해 물(수량과 수질)을 관리하는 것은 국가의 중요한 목표였다. 나아가 국가의 발전과 지역사회의 영위에 있어서도 물 관리 정책은 핵심 국정과제에 속한다. 과거 개발주의 시대에 물은 자유재, 독립적 재화로 인식되었다. 하지만 현재 물 관리 시대에 물은 공유자원, 순환자원일 뿐만 아니라 경제적 가치를 창출하는 경제재로 급부상하였다. 이러한 물에 대한 인식의 변화는 물 관리방식의 변화를 수반한다. 1990년대 이후 이러한 물에 대한 인식 변화를 보여주는 노력들이 세계적 차원에서 이루어졌으며, 2000년대 이후에는 전 세계적으로 물 문제를 “거버넌스의 문제”라고 진단했다. 이에 따라 물 관리 문제의 해결책으로 통합수자원관리 방식이 주목받고 있다. 통합수자원관리(IWRM, Integrated Water Resources Management)는 유역을 기반으로 거버넌스를 강조한다. 우리나라에서도 이런 흐름에 맞추어 종합적인 물 관리체계를 구축하기 위해 2018년 5월 「물관리기본법」제정 및 물 관리 일원화를 위한 「정부조직법」개정이 이루어졌다. 또한 4대강(한강, 금강, 낙동강, 섬진강, 영산강) 유역의 물 관련 이해관계자들이 참여하여 유역 물 관리 정책을 협의할 수 있는 유역 물관리위원회가 신설되었다. 우리나라에서는 2000년대 이후부터 이미 유역거버넌스를 구축된 사례들이 있지만 지방자치단체 간 갈등, 지방자치단체와 주민·시민단체 간 갈등 등의 문제가 발생하고 있다. 따라서 과거 정부 주도의 거버넌스보다는 통합수자원관리 방식에서 강조되듯 민·관 협력의 유역관리를 할 수 있는 네트워크 거버넌스의 구조가 더욱 중요해졌다. 네트워크 거버넌스의 구조가 어떻게 만들어지느냐에 따라 유역거버넌스의 효과가 달라질 수 있기 때문이다. 이 연구는 “유역거버넌스의 내외적 요인에 의해 네트워크의 구조가 어떻게 변화하는가?”, “유역거버넌스 네트워크 구조의 변화가 효과에 어떠한 영향을 주는가?”, “촉진적 리더십이 구조의 형성 과정에서 그리고 구조와 효과와의 관계에서 어떠한 역할을 하고 어떤 영향을 주는가?”라는 문제의식에서 출발했다. 이러한 문제의식에서 이 연구는 인천의 유역거버넌스인 인천하천살리기추진단 사례를 통해 유역거버넌스 네트워크 구조의 동태성과 효과를 알아보고, 이러한 과정에서 촉진적 리더십의 역할을 살펴보고자 한다. 이를 위해 네트워크 구조의 변화를 보여주는 데 유용한 Provan & Kenis(2008)의 모형을 토대로 네트워크의 구조가 어떤 이유에 의해 어떻게 변화하고 그것이 효과와 어떠한 관련이 있는지 분석하였다. 조사 방법은 심층적이고 면밀한 관찰이 요구되는 사례분석방법과 심층면접조사방법을 선택했다. 사례로 선정된 인천하천살리기추진단은 2021년 현재 구성된 지 18년이 되었으며, 국내 유역거버넌스 중 전국 최초로 조례가 제정되었다는 점에서 모범 사례로 평가받았다. 추진단은 시간이 지남에 따라 지방자치단체와 시민단체가 역동적인 협력과 갈등 과정을 거치면서 구성 단계부터 현재까지 네트워크 구조의 유형이 변화하고 효과도 다르게 나타나고 있다. 또한 그 과정에서 광역단체장과 추진단 내부의 민관 리더들의 촉진적 리더십이 네트워크 구조 형성과 효과에 적지 않은 영향을 미친 것으로 확인되었다. 따라서 추진단 사례는 유역거버넌스 네트워크 구조의 변화와 효과, 촉진적 리더십의 역할 등을 분석하기에 적절한 것으로 보인다. 사례에 적용된 이론을 보면, Provan과 Kenis(2008)가 제시한 네트워크 구조 형성에 영향을 미치는 4가지 내적 요인으로 참여자의 다양성, 목표 공유, 참여자 간 신뢰와 네트워크 수준에서의 관리자 능력에 대한 요구(need for network level competencies)를 채택하여 분석하였다. 또한 이러한 분석에 네트워크 관리 차원과는 다른 촉진적 리더십(facilitative leadership)의 관점을 도입하였다. 네트워크 관리는 이해관계자들의 협력을 유도하는 중요한 역할을 하기 때문에 네트워크 구조와 성과에 영향을 미치게 된다. 이 과정에서 촉진적 리더십은 협력을 생성, 촉진 또는 조성하는 역할을 한다는 이론을 수용한다. 유역거버넌스 네트워크 구조의 형성 요인 중 내적 요인은 네트워크 내부의 참여자의 다양성, 목표 공유, 참여자 간 신뢰로 보았다. 외적 요인은 네트워크 외부의 정치·경제·사회·생태적 요인으로 보았다. 네트워크 구조의 유형은 Provan과 Kenis(2008)가 제시한 세 가지 유형인 공유 거버넌스, 주도조직 거버넌스, NAO 거버넌스로 변화한다. 이러한 세 유형의 변화와 효과와의 관계, 촉진적 리더십이 효과에 미치는 영향을 Lubell et al(2017)이 제시한 과정적 효과(절차적 공정성, 효능감 등)와 결과적 효과(물 관리 기여도, 참여한 조직의 손익에 대한 영향 등)라는 측정 지표를 활용하여 분석하였다. 사례연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 유역거버넌스 네트워크 구조는 태동기, 성장기, 정체기, 재도약기 네 시기 동안 순차적으로 공유 거버넌스 네트워크 , 내부 NAO 거버넌스 네트워크 , 관 주도조직 거버넌스 네트워크 , 약한 내부 NAO 거버넌스 네트워크로 변화했다. 이러한 유역거버넌스 네트워크 구조의 유형 변화에 영향을 미친 내외적 요인을 살펴보면, 태동기 공유 거버넌스 형성에는 외적 요인으로 인천 하천오염의 심각성이라는 생태적 요인이, 내적 요인으로 하천 살리기를 위한 높은 목표 공유가 영향을 줬다. 성장기 내부 NAO 거버넌스 형성에 외적 요인으로는 추진단 지원 조례에 따른 예산 지원 등 정치·경제적 요인이, 내적 요인으로는 참여자의 다양성 확대가 영향을 미쳤다. 정체기 관 주도조직 거버넌스 형성에는 외적 요인으로 광역단체장 교체와 추진단 예산 지원 중단 등 정치·경제적 요인이, 내적 요인으로 약화된 목표 공유가 영향을 끼쳤다. 재도약기 약한 내부 NAO 거버넌스 형성에서 외적 요인으로는 단체장 교체와 추진단 재구성 등 정치·경제적 요인이, 내적 요인으로는 참여자의 다양성 약화가 영향을 준 것으로 확인되었다. 네 시기 중 태동기를 제외하고 구조에 영향을 미친 외적 요인은 정치·경제적 요인이, 내적 요인은 목표 공유가 가장 많았다. 둘째, 유역거버넌스 구조가 효과에 미치는 영향을 알아보았다. 태동기 공유 거버넌스일 때 절차적 공정성 확보와 조례 제정 기반 마련 등 과정적 효과와 결과적 효과 모두 긍정적으로 평가되었다. 성장기 내부 NAO 거버넌스일 때도 효능감과 수질개선 등 과정적 효과와 결과적 효과 모두 긍정적으로 평가되었다. 정체기 관 주도조직 거버넌스일 때, 민관 갈등 심화로 과정적 효과는 부정적이었으며, 수질 개선 등 결과적 효과는 평가가 엇갈렸다. 재도약기 약한 NAO 거버넌스일 때, 과정적 효과와 결과적 효과 모두 정체기에 비해서는 긍정적이었다. 네 시기 구조와 효과의 관계를 종합하면, 과정적 효과에서는 절차적 공정성이 중요했다. 추진단 내부의 의사 결정 과정이 공정할 때 구성원들은 효능감을 느끼는 것으로 나타났다. 결과적 효과에서는 물 관리 기여도에서 조례 제정 등 제도적 기반 마련이 중요한 영향을 미쳤다. 셋째, 촉진적 리더십이 유역거버넌스 네트워크의 구조 형성 과정과 네트워크의 구조와 효과와의 관계에서 어떤 역할을 하는지 분석하였다. 우선 촉진적 리더십이 유역거버넌스 구조의 형성 과정에서 어떠한 역할을 했는지 분석한 결과, 태동기에 인천시장 A는 생태하천복원사업이라는 공동 목표를 위해 구성된 추진단의 활동을 제도적으로 뒷받침하기 위해 ‘인천광역시 하천살리기추진단 구성 및 운영 조례' 제정을 지원함으로써 구성원들의 목표 공유 수준을 높였다. 성장기에 인천시장 A의 촉진적 리더십은 내외적 요인에 모두 영향을 미친 것으로 판단된다. 그는 태동기와 마찬가지로 대화 촉진과 신뢰 구축 등의 촉진적 리더로서의 역할을 발휘해 참여자의 다양성과 목표 공유, 상호신뢰 수준을 높이고 추진단 활동을 활성화하는 데 기여했다. 정체기에는 인천시장 B와 C 모두 촉진적 리더십이 부재한 것으로 나타났다. 이러한 촉진적 리더십의 부재는 내부 NAO 거버넌스 구조를 정부가 주도하는 관 주도조직 거버넌스로 변화시켰다고 평가할 수 있다. 재도약기 약한 NAO 거버넌스일 때, 과정적 효과와 결과적 효과 모두 정체기에 비해서는 긍정적이었다. 과정적 효과 중 절차적 공정성은 회복되었으나 효능감에 있어서는 평가가 엇갈렸다. 다음으로, 유역거버넌스 구조와 효과의 관계에서 촉진적 리더십의 역할을 분석한 결과, 태동기 공유 거버넌스일 때, 인천시장 A의 촉진적 리더십은 절차적 공정성과 효능감에 긍정적 영향을 주었고 조례 제정과 물 관리 일원화를 위한 조직개편의 기반을 만드는데 기여해 결과적 효과에도 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 성장기 내부 NAO 거버넌스가 구축된 이후에는 추진단 사무국이 네트워크 관리자 역할을 해주었기 때문에 인천시장 A의 촉진적 리더십은 태동기에 비해 상대적으로 덜 발휘되었다. 반면에 추진단 민간 단장과 사무국장 등 민간 출신 리더와 공무원이 촉진적 역할을 발휘한 것으로 나타났다. 정체기 관 주도조직 거버넌스에서 인천시장 B와 C의 촉진적 리더십 부재는 과정적 효과와 결과적 효과에도 부정적 영향을 미쳤다. 재도약기 약한 내부 NAO 거버넌스에서 인천 시장 D의 약한 촉진적 리더십 발휘는 과정적 효과와 결과적 효과에 대한 긍정 및 부정 평가가 함께 나오게 했다는 평가를 받았다. 이상의 연구결과를 토대로 이 연구가 갖는 이론적·정책적 시사점을 논의하면 다음과 같다. 첫째, 인천하천살리기추진단의 내외적 요인의 변화와 촉진적 리더십 발휘 여부가 유역거버넌스 네트워크의 구조 변화에 영향을 미쳤음을 확인하였다. 둘째, 촉진적 리더십은 유역거버넌스 네트워크의 구조와 효과에 영향을 준 중요한 요인임을 발견했다. 따라서 촉진적 리더십을 제고하기 위해 정부 차원에서 전문적인 네트워크 관리자를 양성하는 제도적 노력이 필요하다. 셋째, 민관 협력 유역거버넌스 활성화를 위해 지역 시민사회의 역량이 구축돼야 한다. 넷째, 유역거버넌스의 효과를 높이기 위해서는 조례와 안정적 재정 확보, 공정한 의사결정 장치와 같은 제도적 기반 마련이 중요하다. 다섯째, 이 연구에서는 유역거버넌스의 효과 제고를 위해 유역 관리가 진행되는 과정 중 네트워크 내부의 절차적 공정성과 효능감과 같은 과정적 효과 측정이 필요함을 보여주었다. ;Water is an essential resource not only for humans but for all living things. Since ancient times, managing water (amount and quality) for the survival and prosperity of the people has been an important national goal. Furthermore, water management policy is a key national task in the development of the country and the operation of the local community. In the past, in the era of developmentalism, water was recognized as free goods and independent goods. However, in the current water management era, water has rapidly emerged as economic goods that create economic value as well as shared and circulating resources. This change in perception of water is accompanied by a change in water management methods. Efforts to show such a change in perception of water have been made at the global level since the 1990s, and since the 2000s, the global water problem has been diagnosed as “a problem of governance”. The integrated water resources management method is attracting attention as a solution to the water management problem. Integrated Water Resources Management (IWRM) emphasizes watershed-based governance. In Korea, in order to establish a comprehensive water management system in line with this trend, in May 2018, the 「Basic Water Management Act」 was enacted and the 「Government Organization Act」 was amended to unify water management. In addition, the Watershed Water Management Committee was established where stake-holders related to water in the four major rivers (Han River, Geum River, Nakdong River, Seomjin River, and Yeongsan River) can participate and discuss water management policies on the basin. In Korea, there are cases where watershed governance has already been established since the 2000s, but problems such as conflicts between local governments and between local governments and residents and civic groups are occurring. Therefore, as emphasized in the Integrated Water Resources Management method, rather than the government-led governance of the past, the network governance structure that can manage the watershed through public-private cooperation has become more important. This is because the effectiveness of watershed governance can vary depending on how the structure of network governance is created. This study focuses on “How does the structure of the network change by internal and external factors of watershed governance?”, “How does the change in the network structure of watershed governance affect the effectiveness?”, “What role does facilitative leadership play in the process and in the relationship between structure and effect?” Based on a critical review of related existing theories, this study examines the dynamics and effects of the watershed governance network structure through the case of the Incheon River Restoration Promotion Team, which is Incheon's watershed governance, and examines the role of facilitative leadership in this process. To this end, based on the model of Provan & Kenis (2008), which is useful for showing changes in the network structure, I analyze how the structure of the network changes for some reason and how it is related to the effect. For this purpose, the case analysis method and the in-depth interview method which require intensive observation, were selected. The Incheon River Restoration Promotion Team, which was selected as a case study, was established 18 years ago, and was evaluated as an exemplary case in that it was the first ordinance to be enacted among watershed governance in Korea. As time goes by, local governments and civic groups in the Promotion Team have gone through a dynamic process of cooperation and conflict, and the type of network structure has changed and the effect was different from the formation stage to the present. In the process, it was also confirmed that the facilitative leadership of Incheon mayors and the public and private leaders within the Promotion Team had a considerable influence on the formation and effectiveness of the network structure. Therefore, the case of the Promotion Team seems appropriate to analyze the changes and effects of the structure of the watershed governance network and the role of facilitative leadership. Based on the above discussion, the four internal factors influencing the formation of the network structures suggested by Provan and Kenis (2008), namely, diversity of participants, goal sharing, trust between participants, and need for network level competencies were adopted and analyzed. In addition, a perspective of facilitative leadership, which is different from the management dimension, was introduced into this analysis. Since network management plays an important role in inducing cooperation among stake-holders, it affects the network structure and performance. Meanwhile, in this process, the theory that facilitative leadership plays a role in creating, facilitating, or fostering cooperation is accepted. Specifically, among the factors that form the structure of a watershed governance network, the internal factors are the diversity of participants within the network, sharing of goals, and trust between participants. External factors are political, economic, social, and ecological factors outside the network. The type of network structure changes into three types suggested by Provan and Kenis (2008): Shared governance, Lead organization governance, and NAO(Network Administrative Organization) governance. Using measurement indicators of procedural effects (procedural fairness, efficacy, etc.) and consequential effects (contribution to water management, impact on profit and loss of participating organizations, etc.) suggested by Lubell et al (2017), the relationship between these three types of changes and their effects, and the influence of facilitative leadership on the effect were analyzed. The research results are as follows. First, the structure of the watershed governance network sequentially changed during the four periods into a Shared governance network, an internal NAO governance network, a Government-led Organization governance network, and a weak internal NAO governance network. Looking at the internal and external factors that influenced the change in the structural type of the watershed governance network, it was found that the external factor in Shared governance in the early period was the ecological factor of the severity of Incheon river pollution, and the internal factor was the sharing of a high goal of river restoration. External factors to internal NAO governance during the growth period include political and economic factors such as budget support based on the Promotion Team support ordinance, and internal factors such as expansion of the diversity of participants. External factors to the Government-led Organization governance during stagnant period include replacement of mayor and suspension of budget support for Promotion Team and internal factors include weakened goal sharing. In the weak internal NAO governance during re-jumping period, it was confirmed that the external factors were political and economic factors such as the change of mayor and the reorganization of the Promotion Team, and the internal factors were the weakening of the diversity of the participants. Among the four periods, political and economic factors were the most external factors affecting the structure, and the most internal factors were goal sharing. Second, the effect of watershed governance structure on effectiveness was investigated. In the early period Shared governance, both procedural and consequential effects, such as securing procedural fairness and laying the groundwork for ordinance enactment, were evaluated positively. In the case of internal NAO governance during the growth period, both procedural and consequential effects such as efficacy and water quality improvement were evaluated positively. In the case of Government-led Organization governance, the procedural effect was negative due to the deepening of public-private conflict, and the evaluation of the consequential effect on water quality improvement was mixed. In the case of weak NAO governance in the re-jumping period, both the procedural and consequential effects were positive compared to the stagnant period. Combining the structure and effects of the four periods, procedural fairness was important for procedural effects. It was found that members felt a sense of efficacy when the decision-making process within the Promotion Team was fair. In terms of the consequential effect, the establishment of an institutional foundation, such as the enactment of ordinances, had an important influence on the contribution of water management. Third, the role of facilitative leadership in the structure formation process of the watershed governance network and the relationship between the structure and effectiveness of the network was analyzed. First of all, as a result of analyzing what role the facilitative leadership played in the formation of the watershed governance structure, Incheon Mayor A raised the level of goal sharing among Promotion Team members by supporting the enactment of the ordinance in the early period. It is judged that the facilitative leadership of Incheon Mayor A during the growth period influenced both internal and external factors. As in his early days, he played a role as a facilitating leader, such as promoting dialogue and building trust, contributing to increasing the diversity of participants, sharing of goals, mutual trust, and vitalizing the activities of the Promotion Team. In the stagnant period, both Incheon Mayors B and C showed a lack of facilitative leadership. The absence of such facilitative leadership can be evaluated as changing the internal NAO governance structure to a Government-led Organization governance. In the case of weak NAO governance in the re-jumping period, both the procedural and consequential effects were positive compared to the stagnant period. Among the procedural effects, procedural fairness was restored, but the evaluation of efficacy was mixed. Next, as a result of analyzing the role of facilitative leadership in the relationship between the structure and effectiveness of watershed governance, Incheon Mayor A's facilitative leadership had a positive effect on procedural fairness and efficacy, contributed to creating a basis for organizational restructuring for water management unification and the enactment of ordinances in the case of Shared governance in the early period. After the internal NAO governance was established during the growth period, the facilitative leadership of Incheon Mayor A was relatively less than that in the early period because the promotion group secretariat played the role of network management. On the other hand, it was found that leaders from the private sector, such as the private head of the Promotion Team and the secretary general, played a facilitating role. During the stagnant period, Government-led Organizational governance, the lack of facilitative leadership of Incheon Mayors B and C had a negative impact on both the procedural and consequential effects. In the weak internal NAO governance of the re-jumping period, the weak facilitative leadership of Incheon Mayor D was considered as having both positive and negative evaluations of procedural and consequential effects. Based on the above research results, the theoretical and policy implications of this study will be discussed as follows. First, it was confirmed that the structure of the watershed governance network changed in accordance with the internal and external factors of the Incheon River Restoration Promotion Team and the facilitative leadership. Second, it was found that facilitative leadership is a factor that has an important influence on the structure and effectiveness of the watershed governance network. In order to enhance facilitative leadership, it is necessary to train professional network managers at the government level. Third, the capacity of local civil society must be built to activate public-private cooperative watershed governance. Fourth, in order to elevate effectiveness of watershed governance, it is important to establish institutional foundations such as ordinances, securing financial stability, and fair decision-making mechanisms. Fifth, this study showed that it is necessary to measure procedural effects such as procedural fairness and efficacy within the network during the process of watershed management in order to enhance the effectiveness of watershed governance.