정부 간 재원 배분 결정요인에 관한 연구

Abstract

본 연구는 특별교부세와 특별교부금을 중심으로 정부 간 이전재원 결정 논리를 탐구하는 것을 주요 목적으로 한다. 특별교부세는 지방 공공서비스 제공을 위하여 행정안전부에서 전국 지방자치단체로 교부하는 재원이며, 특별교부금은 공교육 서비스 제공을 위하여 전국 학교 및 교육청으로 교부하는 재원이다. 두 재원은 교부목적, 수여 기관, 수혜 대상은 모두 다르지만 재원 결정 및 운용 방식이 유사한 특성을 갖는다. 두 재원 모두 사용 목적을 미리 정하지 않고 재정수요가 발생한때 예산을 배분하며 일률적 공식(formula)이 아닌 교부기관의 심사·판단이 중요한 역할을 한다. 또한 예산의 배분 시기가 정해짐이 없고 상시 배분이 이루어지기 때문에, 국회나 감사원의 예산심의·감사 대상에서도 제외되는 특성이 있다. 이러한 특성으로 인하여 특별교부세와 특별교부금은 이전 재원 배분 과정에 이해관계자들의 정치적 거래행위가 발생할 가능성이 높은 것으로 논의된다. 그러나 이러한 논의에도 불구하고 지금까지 특별교부세와 특별교부금에 대한 자료 공개가 이루어지지 않았기 때문에 실제 각 재원 배분 결정 과정을 논의하는 연구가 많지 않은 상황이다. 따라서 본 연구는 특별교부세와 특별교부금을 중심으로 재원 배분을 결정하는 요인을 실증적으로 분석하여 보고자 한다. 분석대상은 우리나라 기초지방자치단체 224개이며, 시간적 범위는 특별교부세의 경우 2005년부터 2019년, 특별교부금의 경우 2013년부터 2019년으로 설정하였다. 수집된 데이터를 바탕으로 패널데이터 분석을 실시하였고 특별교부세와 특별교부금을 종속변수로, 정치적 특성과 사회·경제적 특성을 독립변수로 하여 분석 모형을 구성하였다. 정치적 특성을 살펴보기 위한 하위 변수는 국회의원과 단체장, 교육감의 정치적 특성과 지역주의 특성, 선거 및 선거와 정치인의 상호작용항이 있다. 사회·경제적 특성을 살펴보기 위한 하위 변수는 재정적 특성, 환경적 특성 그리고 학교 특성이 있다. 주요 분석 결과를 살펴보면, 첫째, 특별교부세와 특별교부금 모두 정치적 특성과 사회 경제적 특성이 상호복합적으로 작동하여 배분되고 있었다. 언론을 비롯한 초기 실증 연구들은 특별교부세와 특별교부금이 정치적 요인에 의해 작동되고 있는 점을 강조하지만 분석 결과 수혜 대상의 재정력과 행정 및 교육수요 대부분이 중요한 영향요인으로 분석되었다. 구체적으로 특별교부금 배분 과정에 재정자립도, 인구수, 고령인구비중, 주민 1인당 재산세 부담액이 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 특별교부금의 경우 지역더미(군)와 학교수가 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 둘째, 특별교부세와 특별교부금 배분 과정에 국회의원의 정치적 영향력이 중요한 역할을 하고 있음을 확인할 수 있었다. 특별교부세 및 특별교부금 결정요인을 분석한 모든 모형에서 국회의원과 관련된 변수 대부분이 일관된 방향으로 유의미한 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 즉, 국회의원이 특정 상임위원회 소속이거나 여당 소속일 때, 선출 차수가 높을 때 해당 자치단체로 더 많은 이전 재원이 배분되는 것으로 나타났다. 셋째, 특별교부세와 특별교부금 배분 과정에 집권당과의 정치적 네트워크가 중요하게 작동하고 있음을 확인할 수 있었다. 정치적 네트워크를 측정하는 대표적 변수로 정당을 살펴볼 수 있다. 단체장과 국회의원의 정당이 대통령의 정당과 일치 하는 경우와 일치하지 않는 경우 특별교부세 배분에 차이가 있는지 살펴보았다. 분석 결과 단체장의 정당이 여당이고 국회의원의 정당이 여당인 경우, 해당 지역으로 더 많은 특별교부세가 배분되는 것으로 배분되는 것으로 나타났다. 특별교부금 배분 과정에서도 교육감의 정치 정향이 대통령의 정치 정향과 일치하고 국회의원의 정당이 여당인 경우, 해당 지역으로 더 많은 특별교부금이 배분되는 것으로 확인되었다. 넷째, 교육재정인 특별교부금은 특별교부세와 비교하여 정치인들의 정치적 영향력이 약하게 작동하는 것으로 보인다. 특별교부세 배분 과정에 대부분의 정치적 특성들이 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났지만 특별교부금의 경우 국회의원과 교육감의 일부 정치적 특성만이 영향을 미치는 것으로 나타났다. 분석 결과를 종합하면 특별교부세와 특별교부금은 정치적 목적에 의해서만 배분되는 것은 아니며 수혜 대상의 행 재정수요와 · 교육수요가 모두 반영되고 있는 것으로 확인되었다. 즉, 재원 배분이 객관적인 공식에 근거하지 않고 수여 기관의 재량권이 높은 예산이라는 이유로 배분 과정의 정치적 개입이 높다는 비판을 받았지만 정치적 목적에 의해서만 배분되는 것은 아니라는 것을 경험적으로 확인할 수 있었다. 특히, 교육재정 보조금인 특별교부금은 특별교부세와 비교하여 정치적 특성이 약하게 작동하는 것으로 확인되었다. 하지만 여전히 특별교부세와 특별교부금은 국회의원의 정치적 영향력이 중요한 역할을 하는 것으로 나타났다. 현실적으로 정부 예산은 한정되어 있으므로 정부는 재원 배분 결정 과정에 다양한 가치를 반영해야 하는 상황에 직면하게 된다. 특히 일률적 공식에 의해 예산을 배분하는 것이 아닌 사업의 우선순위를 직접 결정해야 하는 경우라면 정치·경제·사회적 환경과 같은 다양한 요인들이 재원 결정 과정에 영향을 줄 수 있고, 정치적 요소를 완전히 배제하는 것이 가능하지 않을 것이다. 그러나 정치적 특성이 재원 배분 결정의 최우선 기준이 되지 않고, 공정한 재원 배분 결정이 가능하도록 정책적 방안을 마련해야 할 것이다. 구체적으로 격년 또는 매년 예산 운용 실태에 관한 감사보고서를 발간하여 배분 및 집행 과정의 투명성을 높여간다면 재원 배분의 자의성과 정치성에 대한 비판을 줄여나갈 수 있을 것으로 보인다.;This study tries to find out the factors which determine the allocation of Special Revenue Sharing (SRS). In particular, it focuses on Special Revenue Sharing for general and educational purpose. Special Revenue Sharing for general purpose (hereinafter referred to as general SRS) is a resource which is allocated by the Ministry of the Interior and Safety of the central government to local governments for general public services. Special Revenue Sharing for educational purpose (hereinafter referred to as educational SRS) is a resource which is allocated by the Ministry of Education of the central government to schools of local areas for educational services. To find out factors determining the allocation of the two SRSs, the panel data of 224 local governments were used. The time span is from 2005 to 2019 for general SRS and from 2013 to 2019 for educational SRS. The independent variables are political and socioeconomic characteristics of local governments. The politically related variables are the characteristics of congressmen, mayors, superintendents of education, and local elections. The socioeconomically related variables are the characteristics of fiscal, public service, and educational demands. The major findings of this study are as follows. first, the allocation of the SRS was determined by not only political but also socioeconomic characteristics of local governments. It is well known that the allocation of general and educational SRS is usually determined by political characteristics. This study, however, showed that the socioeconomic factors such as financial, public service, and educational demand of beneficiaries influenced on the allocation of the SRS. Second, the political influences of the congressmen are critical to the allocation of SRS. It was shown that the most of independent variables related to characteristics of congressmen had positive influence on the allocation of the two SRSs. Third, the political networks with the ruling party played an important role. The ruling party affiliation of mayors and congressmen had a positive influence on the allocation of the general SRS. In addition, pro-government superintendents had a positive influence on the allocation of the educational SRS. Fourth, compared with the general SRS, the allocation of educational SRS seems to be less influenced by political factors. Most of politically related independent variables have an influence on the process of allocating general SRS, whereas a few of them such as characteristics of congressmen and superintendents do in the educational SRS. In summary, the allocation of general and educational SRS is influenced not only by the political factors but also by the socioeconomic factors.