민주화 이후 한국 정부의 시민 정치참여에 대한 책무 연구

Abstract

This research sheds light on the concept of democratic accountability as a way to explore the process of democratic development in Korea after its democratization in 1987. In this research, democratic accountability refers to the responsiveness of the government toward the individual interests and preferences of citizens, and here, political parties play interactive roles in reproducing civic agendas in the public sphere through spurring public agendas and providing legislative cooperation in the governmental policy-making process. This research presents two levels of analysis to illustrate the relationship between the three actors performing democratic accountability. First, a bilateral system of democratic accountability can explain the democratic accountability that operates between citizens and governments. Civic actions expressing individual interests and preferences in the bilateral system were measured by rallies and petitions. Moreover, presidential speeches and the enactment of executive orders, which include civic agendas, were selected as indicators of government responses to civic agendas. Second, a trilateral system of democratic accountability is democratic accountability, which operates between citizens, governments, and the National Assembly, where the government submits government bills reflecting civic agendas to the National Assembly and where political parties and lawmakers help legalize them. The interactive function of political parties and lawmakers between citizens and governments was measured by the turnout in the general elections, number of negotiation bodies, and number of meetings between the president and opposition leaders. According to statistical verification results using a negative binomial regression and binary logistic regression, rallies present a negative causal relation with presidential speeches which include civic agendas; whereas parliamentary petition shows a positive relation, strengthening the bilateral system of democratic accountability. The political party drivers for strengthening the trilateral system are the turnout in general elections and the number of negotiation bodies; however, the number of meetings between the president and opposition leaders attenuates the trilateral system of democratic accountability.;민주화 이후 민주주의 연구는 기존의 민주적 제도가 제대로 구현되는 지 탐구한다는 관점에서 민주주의 질 분석에 집중하였다. 민주주의의 질, 즉 좋은 민주주의를 설명하기 위해 시민들의 요구가 정부의 의사결정으로 응답 받는 반응성이 핵심 요소로 주목되며, 시민들의 선호가 선거와 공직자들을 통해 대표되고 정부정책으로 산출되는 일련의 과정이 수직적 책무 또는 선거에 의한 책무로 정의되었다(Morlino 2003; O’Donnell 2004; Diamond & Morlino 2004; Roberts 2010). 이처럼 민주적 책무는 시민과 정부 사이의 관계를 수요ㆍ공급 관계로 인지하며 시민들의 요구에 정부가 반응하는 정도로 측정되기 때문에 책무와 반응성은 떼려야 뗄 수 없는 개념이다. 그리고 시민, 정부, 그리고 둘 사이의 대의제도가 책무와 반응의 주요 행위자가 된다. 이러한 측면에서 이 연구는 민주적 책무를 수행하는 세 행위자 사이의 관계를 설명하기 위해서 두 가지의 분석수준을 제시한다. 첫째, 민주적 양각(bilateral) 체계는 시민과 정부 둘 사이에서 작동되는 민주적 책무를 설명하는 측면으로 개별적 이익과 선호를 표출하는 시민행동은 집회와 청원으로 측정하였고, 시민의제에 응답하는 정부반응은 대통령 연설과 대통령령 제정을 지표로 삼았다. 둘째, 민주적 삼각(trilateral) 체계는 정부가 시민의제를 반영한 정부법안을 국회에 제출하고 정당 및 의원들이 시민의제 정부법안의 법률화에 조력하는 과정에서 시민, 정부, 그리고 국회 사이에서 작동되는 민주적 책무이다. 이는 시민들의 개별적 이익과 선호가 국회에서 공공이익으로 대표되고, 정당과 의원들이 시민의제 정부법안을 국회에서 가결시킴으로써 시민들의 이익과 선호가 정부의 의사결정에 반영되는 정치적 과정을 설명한다. 시민의제 정부법안의 국회가결에서 작동하는 정당의 대의성은 총선투표율, 교섭단체 수, 그리고 영수회담 횟수로 측정하였다. 이 연구에서 민주화 이후 민주적 책무를 관찰하기 위해 분석수준을 양각ㆍ삼각 두 수준으로 구분하는 이유는 책무와 반응을 설명한 선행연구에서 중요시하는 선거를 통해 시민들의 요구가 대표되는 과정을 관찰하면서 대통령의 권력이 비대하게 나타나는 한국정치의 특수성을 동시에 살피기 위함이다. 다시 말해서 대통령은 다른 정치적 제재로부터 자유롭게 독자적인 반응을 보일 수도 있고, 그럼에도 불구하고 대의민주주의 체제의 특성상 정당 및 의원들이 정부반응을 이끄는 과정에서 가교적 역할을 수행하는 것이다. 따라서 양각 체계는 시민과 정부 사이에서 독자적으로 발생하는 책무의 과정을 설명하고, 삼각 체계는 시민과 정부 사이에서 정당이 수행하는 대의적 기능을 함께 분석한다. 음이항 회귀분석(negative binomial regression)과 이항 로지스틱 회귀분석(binary logistic regression)을 활용한 통계검증 결과에 의하면 민주적 책무의 양각 체계에서 시민집회가 증가할수록 오히려 대통령 연설이 시민의제에 반응하는 정도가 감소하는 것으로 나타났고, 반면 국회청원의 증가는 시민의제 대통령 연설을 상승시키는 인과적 영향을 주는 것으로 밝혀졌다. 그리고 민주적 삼각 체계에서 총선투표율과 교섭단체 수의 증가는 시민의제 정부법안이 국회에서 가결되는 가능성을 상승시켰지만, 반대로 영수회담의 증가는 오히려 시민의제 정부법안의 국회가결을 감소시키는 인과적 영향을 주는 것으로 검증되었다. 사례분석에 의하면 민주화 이후 한국정치에서 시민집회 발생은 점차 증가하는 추세이고 이명박 정부를 기점으로 집회발생이 급격히 상승하는 경향을 보인다. 집회는 특정 기간과 의제에 편중되어 증가하는 특징이 나타나고, 탄핵, 외교, 대형참사, 정부규탄 등 거대하고 무거운 의제를 주축으로 개최되었다. 이에 따라 대통령은 연설에서 핵심 시민의제에 치중해 언급하게 됨으로써 다른 의제들에 대한 반응이 감소하거나, 핵심 의제들의 특성상 신중하게 언급함으로써 오히려 대통령 연설이 시민의제에 덜 반응하는 추세가 관찰되었다. 이와 대조적으로 국회청원은 점차 신청이 감소하는 경향을 보였으나 의제들이 시민들의 이익과 선호에 좀 더 밀접하게 연관된 주제이고, 시민들이 청원문을 작성하고 의원소개를 받아 국회에 접수하는 등의 절차를 경험하면서 공동의 이익 공유, 공공의제 설정 과정을 근거로 정책 입안자에게 영향력을 주는 것으로 이해된다. 이에 따라 국회청원이 증가할수록 대통령 연설이 시민의제에 더욱 반응하는 것으로 관찰된다. 다음으로 시민들은 그들의 선호와 요구를 이해하는 정당과 의원들을 보상하고 그렇지 않은 정당과 의원들을 심판하기 위해 총선에서 투표권을 행사하였다. 제3의 교섭단체는 여야 간 갈등을 중재하거나 정책공조를 도모하여 국회 내 의사결정의 효율성을 높이고자 했다. 이에 따라 국회 내 정당 및 의원들의 대의성을 보여주는 총선투표율과 교섭단체 수가 증가할수록 시민의제 정부법안이 국회에서 가결되는 가능성이 상승하였다. 하지만 영수회담의 경우, 영수회담이 성공적으로 합의를 성사시킬수록 여야 간 여러 현안들이 일괄적 타결을 이루기 때문에 오히려 합의를 이루지 못한 현안들이 계속 존재할수록 영수회담의 횟수가 증가하게 되고 이는 시민의제 정부법안 국회가결이 감소하는 변화를 주었다. 시민행동에 대한 정부의 반응은 민주적 책무를 작동시키는 핵심 원리인 만큼 반응은 순응이 아닌 책임 있는 응답이 되어야 한다. 정부는 시민들의 선호와 요구를 이해하고 존중하되 그것이 국가와 시민에게 궁극적 이익으로 실현될 수 있도록 의사결정을 내려 민주적 책무를 포퓰리즘, 다수의 횡포, 제한 없는 민주주의로부터 지켜내는 것이다. 이로써 한국정치에서 갈등과 분열이 심화되고 있는 민주주의 논쟁의 축을 민주주의를 만드는 것이 아닌 좋은 민주주의를 만드는 것으로 전환시킬 수 있으며, 좋은 민주주의를 만들어 나가는 것은 시민행동에 참여하는 것에서부터 시작된다.