Government, Media, and Public Opinion on Development Cooperation in South Korea

Abstract

This dissertation investigates the nexus between government, media, and public opinion in the area of development cooperation in South Korea (hereafter Korea). This study particularly sheds light on how the government and media influence the public’s opinions and attitudes toward official development assistance (ODA) under the government-centered aid regime. By applying a mixed methods research design, this dissertation provides meaningful insights into existing foreign aid literature and suggests practical policy recommendations. Furthermore, this study contributes to the literature on public opinion about foreign aid, and it makes valuable policy suggestions to promote strong and sustainable public support for aid giving in Korea. First, this dissertation argues that Korean development cooperation not only shows the powerful role of the state in shaping its ODA model but also suggests how a strong state affects public attitudes toward ODA. The Korean government has captured the public’s attention and increased their support for aid giving by advertising patriotic images that emphasize the elevated status of Korea as an officially recognized donor and a former aid recipient that has successfully achieved incredible economic development. The nature of government-centered development cooperation and the promotion of favorable public opinion through simple ODA advertising have created strong but shallow public support in Korea. However, public support for aid giving in Korea could quickly erode when faced with a domestic crisis. Second, the news media was found to have an increased dependent influence on foreign policy issues in Korea, such as ODA, and the government was found to have a significant influence on how the media frames those issues. The findings of a quantitative content analysis show that Korean mainstream media outlets used the government source of information most frequently when reporting ODA-related news articles. If government information is a significant and dominant source in the process of making ODA-related news stories, the government’s preferred frame can easily be reflected in media content, which in turn significantly shapes public opinion. Achieving seonjinguk (developed nation status) and developmental exceptionalism, which were favorably used by the administrations of Presidents Lee Myung-bak and Park Geun-hye, were the frames most reported by media outlets during the research period. This finding suggests that government angles on aid giving are disseminated to the media. Third, it was found that some demographic factors (e.g., age, income, education, and political orientation) influence public attitudes toward foreign aid. The survey results suggest that certain individuals (those who are interested in international events and domestic politics, show strong national pride, and positively evaluate the current government and national economic situation) are more likely to support increases in the ODA budget and aid giving in general. In terms of news media framing effects, national interest-based frames were significantly and positively related to public attitudes toward ODA expansion. This finding provides empirical evidence for Entman’s cascading network activation model as influential government frames reached the general public through the news media and eventually shaped their attitudes toward foreign aid. ;2020년은 한국이 OECD 개발원조위원회(DAC, Development Assistance Committee)에 가입한 지 10주년이 되는 해였다. 국제사회로부터 한국의 공여국 지위를 인정받으면서, 한국은 원조 수원국에서 공여국으로 전환한 특수한 개발사례로 전 세계의 주목을 받았다. 이에 여러 개발도상국 및 국제기구로부터 한국의 개발경험 및 지식을 공유해달라는 요청이 현저히 증가했을 뿐만 아니라, 한국 정부 또한 외교정책의 일환으로서, 그리고 한국의 국제사회 영향력 증대를 위해 공적개발원조(ODA)의 양적 및 질적 성장을 위해 노력해왔다. 그러나 원조의 재원이 국민들의 세금으로 이루어진다는 특성을 고려하였을 때, 한국 ODA의 예산 확대는 실질적으로 국민들의 지지 없이는 불가능한 것이 현실이다. 또한 국민의 합의와 지지는 원조에 정당성을 부여하며, 원조의 질 제고와 책무성을 제공하는 견고한 기반이 된다는 측면에서도 매우 중요하다. 선행연구에 따르면(Clarke and Fredin, 1978; Perse, 1990; Roberts and Maccoby 1985), 일반 대중은 외교정책에 대한 여론을 형성할 때, 주로 미디어의 보도를 통해 정보를 획득하고, 개개인의 의견을 형성한다고 한다. ODA와 같은 외교정책은 일반 시민들이 일상생활에서 직접 경험하기 힘든 이슈이기 때문에, 미디어는 대중이 국제적 사안 및 자국의 외교 정책에 대한 정보를 습득할 수 있는 주요한 채널이라 볼 수 있다. 즉, 언론 보도는 ODA에 대한 국민들의 인식 및 지지를 형성하는데 매우 중요한 역할을 수행하며, 이는 ODA에 관한 언론의 보도 및 프레임에 따라 여론의 방향이 바뀔 수도 있음을 시사한다. 이에 본 연구는 한국 개발협력 분야 내 정부, 언론 및 여론의 연계성 분석을 목적으로 하여, 특히 정부 중심의 한국 원조 체제 하에서 정부와 언론이 ODA에 대한 대중의 의견과 태도에 어떠한 영향을 미치는지 연구하였다. 본 논문의 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 한국 ODA 모델 수립·형성 과정에서 국가의 주도적 역할을 확인하였다. 더불어, 본 연구의 결과는 정부 중심의 ODA 레짐(regime)이 원조에 대한 국민 태도에 어떠한 영향을 미칠 수 있을지 시사점을 제시한다. 한국의 원조 담론은 단기간 내 유례없는 경제발전을 이룩하고, 원조 수원국에서 공여국으로 전환한 사실을 집중적으로 강조하는 내러티브를 적극적으로 차용해왔다. 정부는 한국의 국위와 그에 걸맞는 책임감을 강조하고, 국민의 자긍심을 불러일으키는 이미지를 전면에 내세움으로써 원조에 대한 대중의 관심을 끌고 국민적 지지를 강화하고자 하였다. 그러나 윤리적이고 감성적인 측면을 강조하는 ODA 정보 제공방식은 원조에 대한 대중의 즉흥적 지지를 불러 일으킬 수는 있으나, 본 연구는 이러한 피상적인 대중적 지지는 코로나 팬데믹 및 경제침체와 같은 국가적 위기상황에 직면하였을 때 빠르게 약화 및 소멸 될 수 있다고 주장한다. 또한, 본 논문은 1991년에서 2019년의 기간 동안, 한국 주요 언론이 ODA 및 개발협력 관련 뉴스를 어떠한 프레임으로 보도하였는지 양적 내용분석을 통해 탐색하였다. 분석 결과, 한국의 뉴스 매체는 지난 29년동안 ODA 관련 뉴스기사를 보도할 때, 정부의 정보원(source)을 가장 많이 활용하고, 선진국 만들기(Achieving Seonjinguk) 및 발전경험의 세계화(Developmental Exceptionalism) 프레임을 가장 많이 사용하였다. 이는 ODA 사안 보도와 관련하여 정부의 공적 소스의 영향력을 보여주며, 국내 언론이 한국 정부가 제시한 ODA 담론의 틀 안에서 ODA 뉴스를 보도하였음을 시사한다. 본 연구는 국내 언론이 ODA 뉴스를 보도하는 과정에서 정부의 공식적인 소스를 많이 인용할수록, 정부가 선호하는 ODA 프레임이 뉴스 콘텐츠에 반영될 수밖에 없으며, 이러한 뉴스 프레임이 수용자에게 전달되었을 때, 궁극적으로 원조에 대한 여론 형성에 영향을 미칠 수 있음을 주장한다. 마지막으로 본 논문은 실험 설문조사를 통하여 ODA에 대한 국민지지 결정요인 분석과 더불어, 미디어 프레임에 따른 효과를 살펴보고자 하였다. 조사 분석 결과, 일부 인구통계학적 요인(연령, 소득, 학력, 정치적 성향)이 대외 원조에 대한 대중의 인식 및 태도에 중요한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 결과에 따르면 국제적 사건 및 국내 정치에 관심이 많고, 국가적 자부심이 강하며, 현 정부 및 국가 경제상황을 긍정적으로 평가하는 응답자일수록 ODA 제공 및 ODA 예산 증액에 대해 긍정적인 태도를 보였다. 더불어, 미디어 프레이밍 효과 측면에서 보았을 때 국익을 기반으로 한 뉴스 프레임이 인도적이거나 객관적인 프레임보다 ODA 예산 증액에 대한 국민 지지도에 더 큰 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과는 엔트만(Entman)이 폭포수모형(Cascading activation model)을 통해 주장한 것과 같이, 정부의 ODA 프레임이 언론을 통해 대중으로 확산된다는 것을 입증하였다. 현재 한국 정부는 2030년까지 ODA 규모 확대 목표치를 2배로 설정하고, 국제사회에 지속적으로 ODA 규모를 확대하겠다고 약속한 상태이다. 이러한 목표를 충실히 이행하기 위한 노력이 필요한 상황에서 국민의 ODA에 대한 인식에 영향을 주는 요소를 살펴보는 것은 매우 시의적절하며, 본 연구는 개인적 수준의 결정요인(예: 성별, 교육, 소득 등)과 더불어, 미디어와 같은 맥락적(contextual) 요인을 함께 연구하여, 향후 한국의 ODA 정책 추진 및 국민 인식 제고를 위한 방향 설계에 기여할 수 있을 것으로 기대한다. 또한, 원조 및 여론에 관한 기존 연구가 서양 중심의 전통 공여국을 중점으로 이루어진 것을 고려하였을 때, 본 연구의 결과는 비 전통 아시아 공여국의 실증적 사례를 제안함으로써, 기존문헌에 새로운 통찰력을 제공할 수 있을 것으로 사료된다.