지방의회의 재정권한에 관한 연구

Abstract

예산제도는 “예산과정에서 개별의 권력 주체가 가지는 권한의 배분”(전주열 외, 2018)으로 한정된 자원인 예산을 배분하고 결정하는 과정에서 다양한 이해관계자의 상호작용을 비롯한 갈등, 타협, 협상 등이 이루어진다. 이때 국민에 대한 선호와 견해가 대의기구인 의회를 통해 재정에 반영되고, 예산과정에서 의회와 행정부가 서로의 역할을 견제하고 협력적 관계를 유지하고자 하는 재정권력 분립 노력을 통해 재정민주주의의 제도적 취지가 작동된다. 의회내 예산심의과정을 통한 통제와 관여는 재정민주주의 제도의 취지가 가지는 의회에 의한 재정을 투명하고 건전하게 하는 장치로 작용 될 수 있다. 본 연구는 지방의 권한과 경쟁력을 강화하고 지방재정의 자율성과 건전성, 투명성, 책임성 확보를 위한 지방의회의 재정권한에 초점을 두고 ‘예산심의과정에서 광역지방의회의 재정권한인 견제와 통제활동이 어떻게 나타나고 있는가?’에 대한 연구를 진행한다. 이를 확인하기 위한 세부 연구질문으로 ‘지역별 광역지방의회의 재정권한은 어떻게 나타나고 있는가?’, ‘예산심의과정에서 광역지방의회의 재정권한에 영향을 미치는 요인은 무엇인가?’, ‘광역지방의회의 예산심의과정에서 의회와 지방정부 관료의 상호작용은 의회의 재정권한에 어떠한 영향을 미치는가?’를 설정하였다. 이 연구 문제를 해결하기 위하여 연구의 배경이 되는 재정민주주의와 의회의 재정권한, 의회의 예산결정 접근방법, 광역지방의회 현황 및 예산심의 과정에 대한 이론적 배경과 선행연구들을 살펴보았다. 그결과 그동안의 연구들이 국회나 특정지역의 광역지방의회, 기초자치단체만을 중심으로 이루어지고 있으며, 예산심의 과정에서 의회의 정치적 이익추구에 관한 연구가 주를 이루고 있음을 확인했다. 또한 지방의회에 대한 연구들이 대부분 사례연구나 설문분석, 기초통계 분석 등 단편적 분석으로만 이루어져 있다는 한계점을 파악했다. 따라서 본 연구에서는 거시적 측면에서의 예산심의 영향요인을 비롯한 예산심의 과정에서 나타나는 의원, 집행부, 의원과 집행부 간의 상호작용, 예산심의 결과를 활용한 광역지방의회별 비교분석 등 광역지방의회 전반의 심도 있는 다층적 분석을 시도했다. 첫 번째 모델인 예산심의 결과 및 영향요인 분석에서는 두파트로 나누어 분석을 진행하였다. 2006년부터 2017년까지 총 192개의 광역지방의회 예산결산특별위원회의 종합심사를 분석대상으로 광역지방의회별 예산심의 결과유형 및 활동을 분석하였다. 첫 번째, 심의 결과 유형에서는 광역지방의회의 예산심의 결과가 준적극적 조정의 형태가 가장 많이 나타나고 있었으며, 삭감하더라도 집행부에 권한을 부여하는 형태를 선호하는 것으로 분석되었다. 또한 광역지방의회 예산심의 활동 평가에서는 예산심의과정에서 의회가 예산을 조정하고 배분하는 과정에 적극적으로 참여하고자 하는 실질적 예산심의 활동이 일부 나타나기는 했다. 하지만, 아직까지도 많은 광역지방의회는 삭감에만 익숙하거나 증액을 하더라도 집행부에 예산 사용권을 부여하는 형식적 예산심의가 더 많이 나타나고 있었다. 즉 일부 광역지방의회를 제외하고는 아직까지 의회가 정부의 예산에 대한 통제와 견제 역할이 미흡하게 나타남을 확인했다. 두 번째, 광역지방의회의 예산심의과정에서 나타나는 예산심의결과에 영향을 미치는 요인에 관한 분석에서는 패널데이터 분석을 실시하였다. 그 결과 예산수정률에 미치는 예산심의 영향요인으로 정치적 요인 중 의회 다수당과 자치단체장의 성향일치, 사회적 요인의 수도권 여부, 제도적 요인의 예결위 종합심사 시간이 유의한 결과가 있는 것으로 분석되었다. 본회의 예산처리 일수에 미치는 예산심의 영향요인에서는 정치적 요인인 의회 다수당과 자치단체장의 성향일치 여부, 국회의원 선거, 대통령 선거, 사회적 요인인 수도권 여부가 통계적으로 유의미한 결과가 있는 것으로 나타났다. 이를 통해 광역지방의회의 예산심의 과정에서 정치적 요인과 사회적 요인이 공통적으로 영향을 미치는 것을 확인했는데, 정치적 요인은 의회의 견제와 통제라는 재정권한을 약화시켰으며 사회적 요인인 수도권 의회 여부는 의회 예산수정률과 본회의 예산처리에 있어 의회의 견제와 통제의 재정권한을 강화시켰다. 마지막으로 예산심의 과정에 참여하는 이해관계자인 의원과 지방정부 관료의 상호작용을 통한 의회의 심의결과에 미치는 영향을 분석하였다. 그 결과 의원질의 중 계획 중심적 질의가 많고 관료 답변태도가 소극적이거나 의원과 관료 관계가 갈등적이면 의회의 예산수정률이 증가했다. 또한 낮은 계획 중심적 의원질의, 높은 통제 중심적 질의, 소극적인 관료 답변태도, 의원과 관료 관계가 갈등적일수록 의회는 본회의에서 예산안 처리를 지연시키는 것으로 나타났다. 이를 종합하면 공통적으로 관료의 답변태도와 의원과 관료의 관계가 의회의 예산심의 결과에 영향을 미친다는 것을 확인할 수 있다. 즉, 관료의 태도와 의원과 관료의 관계가 의회의 예산심의 과정에서 재정권한 영향을 미치는데 관료 태도가 소극적이며 의원과 관료의 관계가 갈등적으로 나타나는 경우 의회의 관료에 대한 통제와 견제작용은 높게 나타난다고 해석할 수 있다. 이상의 분석 결과를 통해 광역지방의회의 지방정부에 대한 견제와 통제작용이 제대로 이루어지고 있지 못함을 확인했다. 따라서 첫째, 광역지방의회의 예산심의과정에서 적극적이고 실질적인 예산심사가 이루어질 수 있도록 의회의 정책적 학습, 교육의 노력이 필요하다. 둘째, 수도권 의회와 수도권이 아닌 지역의 의회 간의 격차해소를 위한 노력, 셋째, 의회의 정보 불균형, 인사권 등 법적 권한의 차이에 대한 개선이 필요하다. 마지막으로 넷째, 의회 예산심의 권한을 강화하는 방안의 마련이 필요함을 정책적 함의점으로 제시하였다. ;This study focuses on the distribution of budget power in local councils to enhance local authority and competitiveness and to ensure autonomy, soundness, transparency and accountability of local finance. Budget system involves various interactions including conflicts, compromise, and agreement between different interested parties while they undergo the allocation of budget which is limited resources. In the process, the preferences and opinions of the general public are reflected in the finances through the representative body, the Congress. The institutional purpose of fiscal democracy is activated through efforts made on establishing separate distribution of budget power in order for both the congress and administration to keep each other in check and sustain cooperative relationship in budget appropriation process. The regulation and involvement established through the budget review process within the congress can act as a mechanism that can make healthy and transparent budget deliberation process of congress carried out based on the fiscal democracy system. In order to achieve such goal following detailed questions were prepared: ‘how does the distribution of budget power in local councils appear?’, ‘what are the factors exerting influence on the distribution of budget power in local councils during the process of budget deliberation?’, and ‘how does the interaction between congress and administration of local government occurring during budget deliberation affect the distribution of budget power in local councils?’. To analyze this, comprehensive in-depth and multi-layered analysis were conducted including comparative study using the result of budget deliberation carried out for each locial council as well as interactions between council members and administration. This study targets provincial councils from 2006 to 2017. The first model which involves the analysis on the result of budget deliberation and influencing factors was divided into two parts. The types of budget deliberation and activities of each provincial council were analyzed based on comprehensive assessment performed by the total number of 192 provincial council Budget&Accounts special committee from 2006 to 2017. First, the analysis indicated that the most frequent type of result of budget deliberation in each provincial council was semi-active adjustment. The result also showed that the type that grants more authority to administration in spite of budget cut was preferred. Additionally, the evaluation on activities of provincial council budget deliberation did show that the council did demonstrate practical budget deliberation activities in order to take more proactive part in budget allocation and adjustment process to some extent. However, the result indicates that many provincial councils are familiar with the cutting of budget, and even if with the increased budget the councils are shown to demonstrate perfunctory budget deliberation which grants administration the right to use budget. Second, panel data analysis was performed for analyzing factors influencing the result of budget deliberation occurring during the deliberation process conducted by provincial council. The result of the analysis indicated there exists a significant correlation between the result of budget deliberation and following factors; concurring disposition of major party within the council and the chief of self-governing body which is a political factor, capital area which is a social factor, and deliberation duration for Budget&Accounts committee which is an institutional factor. The result of the analysis on factors that affect the time it delay the passing of budget proposal showed statistically significant results: The political factors are the parliamentary elections, and the presidential elections, concurring disposition of major party within the council and the chief of self-governing body, and the social factor is the capital area. Last, the study analyzed the influence exerted on the result of deliberation by interactions between council and administration from local government occurring during budget deliberation affect the distribution of budget power. The result indicated the increased percentage of budget adjustments made by the council if the questions asked by the council focuses on planning, the officials demonstrate passive attitude in response, and conflicting relationship exists between council members and officials. Additionally, the factors such as less planning-focused questions and more control-focused questions asked by council members, officials’ passive attitude in response, conflicting relationship between council members and officials are indicated to act as those that delay the passing of budget proposal. In conclusion it can be confirmed that attitude of officials in providing response and the relationship existing between council members and officials are two shared factors that influence the result of budget assessment. Thus the study suggests following implications: first, additional effort for institutional education for the council to allow more active and practical budget deliberation of local council, second, additional efforts to narrow the gaps existing between councils located within capital area and those that are not, third, necessity for improvements to overcome the imbalanced information of council and differences of legal authority including authority over personnel affairs, and the last, additional measures for reinforcing the rights of council budget deliberation.