자녀돌봄 정책프레임 변화와 돌봄문제 구성에 대한 비판적 분석

Abstract

자녀돌봄 정책은 ‘아이 키우기 좋은’, ‘함께 돌보는’, ‘양육친화적 사회 조성’의 수사들과 함께 최근 ‘저출산 대응’ 인구정책의 방편으로 크게 호응되고 있다. ‘저출산-저성장’의 사회 도식 아래 출산율 올리기를 목표로 하는 돌봄 접근은 무엇이 위기인가에 대한 돌봄의 근본적 문제를 고찰하기 어렵게 한다. 본 연구는 한국의 자녀돌봄 정책의 맥락적 변화를 좇으며 정책에 표상된 돌봄 문제와 문제해결에 대한 정책 담론의 내용을 비판적으로 검토하였다. 이를 통해 최근 자녀돌봄 정책과 호응하는 ‘함께 돌보는 공동체’ 회복에서 어떠한 실제가 강화되는지 살폈다. 연구는 비판적 담론분석을 통하여 ‘문제설정’에 주목하여 ‘돌봄문제’와 그 ‘정책대안’을 지시하는 ‘문제’들을 되짚어 검토하였다. 문제화를 통해 정책제안 그 자체 속에 문제가 ‘창출’되거나 ‘형성’되는 과정을 분석하며 ‘함께 돌봄’이라는 의제를 가지고 추진되는 돌봄공동체 지원정책이 마련되기까지의 돌봄정책 변동을 시기별로 구분하여 분석하였다. 연구의 분석내용은 다음과 같다. 첫째, 1995∼2003년의 ‘보육시설 확장 정책기’에서는 돌봄 문제가 취업여성과 위기가족의 문제로 조망되고 보육사업에서 시설의 양적 확충이 지배적 내용이 되면서 선별주의에서 보편주의로 정책의 지향이 변화하였다. 보육시설의 ‘양’이 계속적으로 문제화되었으며 보육사업의 확대는 가정경제를 보강하고 여성의 노동시장 참여 확대로 국가발전에 이익이 된다는 점에서 공공성을 획득하였다. 보편주의 지향으로의 변화에도 정책은 ‘보육대상’, ‘보육수요’를 정의함에 있어서 가족이 보살핌이라는 복지기능을 정상적으로 하지 못할 때에야 국가의 역할이 발생한다는 담론 구조를 가졌다. 보육사업에의 양적 접근을 통하여 여성노동의 상품화를 전제로 가족부담을 더는 것에 주목하였고, 돌봄 행위가 ‘가족 내의’, ‘사적’영역의 것으로 취급되어 발생하는 문제에 대하여는 정책적 고려가 전혀 존재하지 않았다. 둘째, 2004∼2012년의 ‘돌봄서비스 사회화 정책기’는 저출산·고령화 문제가 구조적 배경이 되면서 인구, 노동부문의 재생산 위기 해결을 위한 돌봄 문제가 부각되었다. 정책은 돌봄서비스의 사회화, 돌봄의 국가책임 강화를 강조하게 되었다. 실질적인 국가책임의 내용은 비용지원과 돌봄서비스 이용에 대한 선택권 부여의 것이었다. 무상보육과 함께 가정양육이 국가책임의 대상으로 포함되었다. 그러나 시장에 맡겨진 돌봄서비스의 질과 가격을 선별하고, 선택하는 것은 가족의 몫으로, 여성의 몫으로 남겨지며 돌봄의 관리는 여전히 개인 부담으로 전가되었다. 개인에게 집중된 책임은 계층 간 양극화, 돌봄 시간 부족, 여성의 돌봄전담과 같은 돌봄의 부정의를 개인적 욕구에 따른 합리적 선택의 결과인 것으로 문제와 그 책임이 개별화되도록 하였다. 셋째, 2013년 이후 현재까지 추진되는 돌봄정책들은 이전 정책과정을 통한 사회적 돌봄 책임 요청으로 돌봄의 공공성을 강화하는 것을 정책의 주요한 과제로 하고 있다. 국가, 가족(개인), 지역사회가 ‘함께 돌보는’ 돌봄 공공성을 강화하는 정책사업들이 시범적으로 추진되고 확장되었다. 한편 이전의 정책과정들은 가족, 사회, 직장 내 관계에 여전히 배태된 돌봄 평가절하와 모성편향을 문제화하지 못하고 남겨두었다. 시설의 확대, 돌봄서비스 이용을 위한 돌봄 비용의 지원 등은 돌봄에서의 여성 문제를 근본적으로 해결하지 못하고 여성문제 자체를 가족 차원의 돌봄 자원 부족이라는 문제로 무화하였다. 돌봄정책에 출산장려의 도구적 성격이 부여되는 과정은 ‘가족돌봄의 사회화’-‘여성돌봄에 대한 의존’, ‘정부의 돌봄책임 강화’-‘돌봄서비스의 시장의존’ 등의 돌봄의 기본구조를 형성하는 일에 관하여 모순적 방향의 정책이 동시에 추구되도록 하는 결과를 낳았다. ‘사회적 돌봄’이 정책에서 적극적으로 검토되며 종래 국가가 (돌봄비용을) 책임진다는 것에서 ‘함께 책임진다’로 당사자들이 돌봄 생산에 참여함으로써 통합적이고 융통적인 돌봄연대를 만들고자 하는 관심은 ‘공동체 돌봄’에 옮겨지고 있다. 이것은 가족과 지역사회에서의 돌봄 관계망 결함을 해결하고자 한다. 가족 간의 연대는 공동체성을 획득하며, 이를 통해 가정양육이 공동양육으로서 공공성을 획득한다는 것이다. 그러나 관계의 확장이 부모-자녀의 가족 단위로 이루어지고, 돌봄의 시간과 공간을 전일제 모성돌봄 경험에 기반하여 구성함으로써 모성중심성, 가족중심성을 돌봄구조에 그대로 유지하는 한계를 보인다. 이러한 경로가 지속되는 한 여성은 공동체 담론 내에 있어서 양육에 기반한 사회참여, 가족 중심의 관계적 소통을 하는 주체로 위치지어질 수 밖에 없다. 연구는 과거 돌봄정책이 여성의 문제를 가족돌봄의 완전성을 충족하는데 부합하도록 문제를 재현하였음을 보였다. 돌봄 책임의 분산과 재배치로 돌봄의 민주성을 실현하기 위해서는 ‘함께 돌봄’의 지향 안에서도 과거의 문제적 경로들이 재생되지 않도록 정책의 문제화 경로를 검토할 것이 필요하다. ;Childcare policy has been widely recognized as one of the recent population policies for ‘responding to low fertility' with the rhetorics of ‘good for raising children', ‘caring together', and ‘childcare-friendly'. The approach to care aiming to raise fertility rate under the social scheme of ‘low fertility-low growth', makes figuring out the essencial problem of which is a real problem. This study reviews critically the issue of care in the policies and the contents of policy discourse for solving it, tracing the contextual changes in the Korean childcare policies. And then, the study examines the actual situation in the recovery of ‘community to care together', which can correspond to the current childcare policy schemes. The study retraces and reviews the 'care issues' and 'those' to instruct the 'suggestions for the policies', focusing on the 'problematizaion' through critical discourse analysis. The study analyzes the process to 'represent' or 'form' the problems in the suggestion of the policies, itself through problematization, clarifying the changes of the care policies until those of supporting care communities with the goal of 'caring together' by time. The analyzed contents of the study are as follows: First, during the time of policies to extend nursing facilities between 1995 and 2003, the issue of childcare had been regarded as that of working women and families in crisis and quantitative expansion of nursing facilities was a dominant issue, showing that the policy direction had been changed from selectivism to universalism. The 'quantity' of nursing facilities had continued to be problemitized, and its expansion acquired the public value because it could improve family finance and make benefits for national development through extension of women's participation in labor market. In spite of the changes towards universalism, the policies had the structure of discourse that the government shall play its role when family cannot conducts its welfare function of caring when defining 'object of care' and 'demand of care'. Through quantitative expansion of nursing projects, the policies focused on relieving family burden with the premise of commercialization of women's labor, and yet, there had been no policy considerations about the issues arising from that care acts were regarded as 'those within family' or 'belonging to private sector'. Second, during the time for socialization of care service between 2004 and 2012, the issues of low fertility and aging became the structural backgrounds and the issue of caring to solve the crisis of reproduction in population and labor sector. The policies emphasized the socialization of care services and the enhancement of the governmental responsibilities. The actual contents of the governmental responsibilities were about options for using care services, subsidizing the costs. Both free nursing and family care were included in the governmental responsibilities . However, searching for and choosing quality and price of care services in market was the burden of family and women and the management of care was still individual burden. The responsibilities focused on individuals made injustice of caring including polarization among classes, lack of care time, and exclusive care by women individualized as the results of reasonable choice according to personal desire. Third, in the care policies between 2013 and the present, the issue to enhance public value of caring as the request of social responsibilities for enhanced caring from the previous policies. The projects of policies enhancing public value of caring 'together' by the government, family(individual) and local community were piloted. The previous policy projects leave the problems arising from the relations among families, society and work places due to deviation of motherhood on caring without problemitizing them. Expansion of facilities and supporting caring cost for using care services did not solve women's problems in caring and then, the women's problems were reduced to lack of caring sources from families without solving the issue in caring fundamentally. Implementing the concept of ‘social care’ in social policy, the governmental responsibilities have changed from ‘assistance care expense’ to ‘sharing care works’, and the interests of the parties of caring to make integrated and flexible caring solidarity through participation are moving to 'community caring'. It is about solving defects of caring network in families and local communities. The solidarity among families acquires its status as being community, meaning that family care have its public value as co-caring. However, extension of the relationships is usually made in unit of parents-children and time of space for care are based on the full-time maternal caring experiences, showing limitations of motherhood and family-orientation in the structure of caring. As long as the structure is persistent, a women cannot be positioned as a subject of social participation and relative communication focusing on family within the discourse of community. The study represents the issues in order to make the past care policies which had been conducted for satisfying the completeness of family care for the women issues. For realizing the democracy of care through distribution and re-allotment of responsibilities of caring, it is necessary to review the path of making issues of the policies not to make the problematic paths of the pass in the direction of 'caring together'.