여성 재가 요양보호사의 건강위험 및 산재안전망 경험에 대한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 여성 재가 요양보호사들이 노동환경 및 노동과정에서 직면하고 있는 건강위험의 문제를 드러내고, 이들이 안전하고 건강하게 일할 수 있는 공적 산재안전망의 재설계를 위한 대안을 고민하는 데 있다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구는 크게 세 부분으로 구성되었다. 첫째, ‘재가 요양보호사는 건강위험을 어떻게 경험하며 그 제도구조적 맥락은 무엇인가’를 밝히고자 하였다. 한국의 장기요양보험제도 등 재가 요양보호사의 열악한 노동조건 및 노동환경을 구성하는 제도적 맥락에 대해 분석하고, 그러한 맥락 하에서 재가 요양보호사들이 각각의 건강위험을 어떠한 메커니즘을 통해 경험하게 되는지 분석하였다. 둘째, ‘재가 요양보호사는 산재안전망을 어떻게 경험하며 그 메커니즘은 무엇인가’를 드러내고자 하였다. 이를 위해 첫 번째 연구단계에서 드러난 제도구조적 맥락 속에서, 재가 요양보호사들이 사전예방적 산재안전망 및 사후보상적 산재안전망을 어떻게 경험하며 그 메커니즘은 무엇인가를 분석하였다. 즉, 산재안전망이 이들을 업무상 위험으로부터 보호하고 있지 못하다면 왜 그러한지, 재가 요양보호사의 노동환경 및 노동과정과 산재안전망 간의 부정합을 심층적으로 분석한다. 셋째, 본 연구의 전반적인 분석결과를 종합하여 ‘돌봄노동자의 산재안전망은 어떻게 재구성될 수 있는가’를 규명하고자 하였다. 이는 본격적인 질적연구를 진행하기에 앞서 수행한 본 연구의 주요 개념인 ‘산재안전망’에 대한 이론적 개념화의 결과, 그리고 이렇게 개념화된 산재안전망에 대한 분석틀을 활용하여 연구문제 1, 2에 대한 경험적 자료를 분석한 핵심 연구결과를 종합하여 도출되었다. 본 연구에서는 먼저 재가 요양보호사의 열악한 노동조건 및 심화되는 노동강도에 대한 제도구조적 맥락을 분석하였다. 분석결과, 재가급여의 시간제 수가모델 및 고용기간이 보장되지 않는 불안정한 근로계약, 소득보전의 기제가 없는 임금체계, 그리고 재가급여 일일 제공가능시간이 축소되는 장기요양보험 제도의 변화에 따라, 재가 요양보호사의 고용・소득의 불안정성은 더욱 구조화되고 있었다. 이렇게 구조화된 높은 고용불안정성은 이들로 하여금 부당한 업무의 요구를 거절하기 어렵게 만들어 노동강도가 더욱 심화된다. 특히, 재가급여의 일일 서비스 제공시간의 축소라는 제도변화에 따른 사회적 돌봄의 축소는 돌봄노동의 업무범위가 모호하다는 특성과 결합하여 재가 요양보호사들의 노동강도 또한 심화시키고 신체적 부담을 야기하는 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고 재가부문에서 수급자와 맺게 되는 일대일 관계의 양상 및 이들이 전달하는 돌봄서비스의 특성은 이들의 관계를 노무제공 관계로 여겨지게 하기보다 감정적 유대감을 기반으로 하는 사적관계처럼 만드는 부분이 있어, 업무범위 외 노동의 요구나 돌봄의 공백을 외면하기 어렵게 만듦으로써 더욱 노동강도가 강화되고 있었다. 이러한 노동환경 속에서, 재가 요양보호사들은 근골격계질환, 심리사회적 위험요인 및 정신적 질환, 감염 및 전염의 위험을 경험하고 있었는데, 각각의 건강위험을 경험하게 되는 제도구조적 맥락에 대한 심층적인 분석결과는 다음과 같았다. 첫째, 근골격계 질환과 관련하여 재가 요양보호사들은 표준화 및 규제되지 않은 개별적 특수성을 갖는 노동환경에서 다른 동료노동자의 도움이나 도구의 도움 없이 홀로 일하며 ‘골병’에 드는 구조에 놓여있다. 즉, 수급자별 다양한 가정환경이 이들의 일터가 된다는 공간적 특성으로 인해 위험요인의 통제가 어렵고 규제되지 않은 노동환경에서 일하게 된다는 점; 그리고 작업도구 및 작업방법이 표준화되지 않은 노동환경의 특성이 복합적으로 작용하여, 신체부담업무를 수행하는 과정에서 근골격계질환을 경험하고 있다. 둘째, 재가 요양보호사들은 낮은 직업지위 및 대상자의 기분이나 성격을 모두 맞춰야하는 감정노동 과정의 어려움, 노동환경의 공간적 폐쇄성, 아픈 환자를 대상으로 한다는 업무의 특성이 교차한 결과, 스트레스 및 감정소진에서부터 우울증 및 외상 후 스트레스 장애 등의 다양한 심리사회적 위험 및 정신건강의 문제를 경험하고 있는 것으로 나타난다. 특히 이러한 구조적 맥락에 앞서 지적한 높은 고용불안정성이 결합되어 이러한 심리사회적 위험이 더욱 가중되고, 정신적 질환 등 건강상의 문제를 경험하도록 만든다. 셋째, 재가 요양보호사들은 아픈 대상자를 대상으로하는 돌봄 업무의 특성상 감염 및 전염의 위험에 취약한 노동환경에서 일하고 있다. 이러한 위험은 특히 감염예방을 위한 매뉴얼 등의 예방적 조치를 취할 시간적 여유가 없는 높은 노동강도의 문제, 그리고 전염의 위험에 대한 정보를 노동자에게 고지하지 않는 문제로 인해 더욱 그 위험성이 강화되는 것으로 나타난다. 다음으로, 재가 요양보호사의 산재안전망 경험에 관한 분석결과는 다음과 같다. 이 단계에서는 앞서 그 제도구조적 맥락에 대해 분석한 재가 요양보호사들의 건강위험을 예방해야할 산업안전보건법 등의 사전예방적 산재안전망, 그리고 산재보험 제도와 같이 업무상 재해를 경험한 노동자들을 보호・보상해야할 사후보상적 산재안전망을 어떻게 경험하고 있으며 그 메커니즘은 무엇인지 분석하였다. 먼저 사전예방적 산재안전망에 대한 분석결과 첫째, 근골격계 질환에 대해서는 실태조사를 통해 위험성 평가가 실시되었다. 그러나, 이에 따른 예방메뉴얼 및 관리대책의 마련은 시설 노동자를 중심으로 진행되어 재가 요양보호사 노동환경에 실효성이 있는 근골격계질환 예방시스템은 부재하다는 한계가 있다. 둘째, 노동자 안전 및 보건에 관한 교육으로부터 배제되고 있다. 재가 요양보호사들은 산업안전보건법상의 근로자 안전보건교육으로부터 적용배제 되고 있었으며, 장기요양보험법에 따른 직무교육의 제도 또한 그 포괄성 부족 및 교육 내용의 실효성이 부족하다. 세 번째로, 근골격계 질환 및 감염관리에 관한 일부 예방지침의 내용은 이들의 노동환경 및 노동강도를 고려할 때 실제 노동현장에서 활용하기 어려우며, 잠재적 위험에 대한 정보를 고지하지 않는 구성원(수급자 및 기관 등)들로 인해서도 위험에 노출되고 있다. 넷째, 성희롱 및 폭언 등 일부 위험에 대해서는, 장기요양보험법상 작업중지권의 행사 및 업무배치 전환을 요구할 수 있는 법적 근거가 마련되었다. 그러나, 여기에는 처벌적 규정 등 제도화된 의무의 실질적 이행을 강제할 수단이 수반되지 않아, 고용불안정성이 높은 재가 요양보호사들에게는 실효성이 부족한 것으로 나타난다. 마지막으로, 감독 및 제재의 기능과 관련하여서 재가 요양보호사들은 산안법상 근로감독제도로부터는 완전 배제되고 있다. 기관평가 및 방문상담과 같은 장기요양보험제도 또한 노동환경에 대한 감독 및 제재의 기능은 미미한 것으로 나타나, 사실상 재가 요양보호사들은 근로감독의 불모지에 노출되어 있는 것으로 드러난다. 재가 요양보호사의 사후보상적 산재안전망의 경험 및 그 메커니즘에 대한 주요 분석결과는 다음과 같다. 건강장해를 경험한 재가 요양보호사들이 사후보상적 산재안전망 제도를 경험하는 과정에서 나타나는 가장 두드러지는 경향은 많은 경우 산재보험 급여를 신청조차 하지 못 하고 있다는 것이었다. 이러한 산재보험 신청의 제약요인으로는 정책에 대한 인식 및 이해의 부족, 번거롭고 복잡한 급여 신청 및 인정의 절차, 이들이 경험하는 높은 고용・소득 불안정성, 산재신청에 대한 사업장의 부정적 반응 또는 고용상 불이익에 대한 두려움, 성적 위협의 경우 피해사실의 외부화를 터부시하는 문화적 환경 등이 복합적으로 작용하여 이들로 하여금 산재보험 급여 신청을 하기 어렵게 만드는 것으로 분석되었다. 한편, 이러한 제약요인 속에서 산재보험 급여를 신청하는 경우에도, 산재 인정 등 급여수급에 관한 경험에서도 부정합 요인이 나타난다. 우선 재가 요양보호사들이 주로 중고령 여성이라는 인구사회학적 특성은 이들이 빈번하게 경험하는 근골격계 질환에 대한 업무와 상병간의 인과관계 입증을 어렵게 만든다. 또한, 객관적인 증거 확보가 인과관계 입증에 중요한 역할을 하는 현행 산재보상 체계 하에서, 증거・증인의 확보를 어렵게 만드는 공간의 개별성 및 폐쇄성; 그리고 이들이 경험하는 심리사회적 위험의 주관적 특성 또한 재가 요양보호사들의 산재인정을 어렵게 만든다. 셋째, 산재보험의 선판정-후보장 체계에 따른 산재인정의 불확실성과 업무상질병 판정이 지연되는 특성은 재가 요양보호사 업무특성 및 경제적 지위를 고려할 때 이들을 휴업급여로부터 배제할 위험을 야기한다. 이러한 제도구조는 생계형 노동자들이 대부분인 재가 요양보호사들이 대체인력 없이 수급자와 1대1 관계를 맺고 있다는 관계적 특성을 고려할 때 아파도 일을 지속하도록 만든다. 이처럼 산재보험의 인정을 받기 어렵다는 측면은 다시 산재보험 급여 신청을 저해하는 요인으로도 작동하고 있었으며, 결과적으로 많은 재가 요양보호사들은 건강상의 문제를 경험하고도 제대로 사후보상적 산재안전망에 의한 보호를 받고 있지 못 하고 있다. 이러한 전반적인 연구결과를 모두 종합하여, 본 연구는 재가 요양보호사의 건강위험과 관련하여 산재안전망을 강화하기 위한 정책 제언을 실시하고, 최종적으로 돌봄노동자의 산재안전망이 어떻게 재구성될 수 있는지 제시하였다. 본 연구는 그동안 수급자의 권리증진을 중심으로 논의가 진행되어온 장기요양보험제도와 관련하여, 재가 요양보호사의 건강위험 및 산재안전망 경험 및 그 제도구조적 맥락을 심층적으로 규명하였다는 점에서 의의가 있다. 뿐만 아니라 산재안전망 개념 및 그 사각지대에 대한 새로운 이론적 분석틀을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 나아가 최종적으로 도출한 돌봄노동자에 대한 산재안전망 개념은 그동안 건강권 보장 및 산재안전망에 대한 논의에서 소외되어온 방문 돌봄 노동자를 포함하는 대인서비스직 여성 노동자 및 중고령 노동자들을 포괄할 수 있는 제도로의 재설계를 위한 정책적 근거를 제시하였다는 점에서 의의가 있다.;Although the socialization and expansion of insurance for eldercare services in Korea have improved, the necessity of a social safety net for the primarily female in-home care workers is rarely discussed. There is no social safety net for workers’ health, even though in-home care workers are exposed to various occupational risks in poor working environments. Therefore, this study aims to reveal the occupational health risks faced by female in-home care workers of Long-Term Care Insurance policy in Korea, and to design a social safety net in order to protect them from those risks. This study consists of three parts, encompassing three research questions. First, this study uses qualitative research methods to analyze how in-home elderly care workers experience occupational risks. I identify structural and institutional contexts in order to reveal the mechanisms by which workers are exposed to risks. Second, I identify how in-home elderly care workers experience the existing pre-preventative and post-compensational social policies designed to protect them from occupational risks and industrial illnesses. I also examine why workers are excluded from the social security system. In particular, this research conducts an in-depth analysis of the mismatch between the institutional context of occupational risks, which are identified above, and the current social security system for workers’ health. Finally, through analysis of the overall results of the research, the study suggests how the social safety net for care workers could be reconstructed to both prevent and compensate for industrial accidents and illnesses. This policy proposal is derived from the results of the theoretical conceptualization of a social safety net for workers’ health, which is critically identified in the literature review, and key results of inductive qualitative data analysis. First, this study analyzed the institutional-structural context of poor working conditions and high labor intensity of in-home care workers. As a result, the insecurity of employment and income has been structured by part-time models of the benefit for in-home care service, unstable labor contracts without guaranteed employment period, hourly wage systems, and changes in reducing the amount of time per day available for in-home care service. In this structured employment insecurity, workers find it difficult to refuse unfair request from their work, which significantly increases their labor intensity. Moreover, the aspect of a close relationship in the labor process and the characteristics of the care service make the relationship with the beneficiary a more private relationship based on emotional bonds rather than a formal relation that offers labor service. These characteristics increase labor intensity by making it harder for workers to ignore the care deficit or refuse the excessive demands of labor and the gap in care. In this working environment, in-home care workers experience various occupational health risks. The results of an in-depth analysis of the institutional contexts of experiencing each health risk are as follows. First, in-home care workers were exposed to musculoskeletal disorders due to physical load in the unstandardized and unregulated working environment without the help of other fellow workers or working tools. Second, in-home care workers' labor was characterized by low job status, difficulty of emotional labor, closed working environment, and exposure to sick patients. As a result, they experienced various psychosocial hazards and mental health problems, because of stress and emotional exhaustion from depression and post-traumatic stress disorder, etc. In particular, their high employment insecurity intensified the risk of psychosocial hazards. Third, in-home care workers were vulnerable to the risk of infection due to the nature of face-to-face contact with sick patients. In particular, this risk is amplified by the high labor intensity without having time to take preventive measures against infection and by the fact that workers are not informed of the risks of transmission. Research results regarding in-home care workers' experience in the preventive social safety net for workers' health — occupational safety and health policy — are as follows. First, risk assessment of the musculoskeletal disorders of long-term care workers was investigated, but the prevention manual and management strategy are designed to focus on workers in the long-term care facility. Moreover, there is a limitation to preventing musculoskeletal diseases considering the work environment of in-home care workers. Second, in-home care workers are excluded from applying for the educational program of the Occupational Safety and Health Act in Korea. Also, there is a lack of coverage and effectiveness of the annual training program by the Long-Term Care Insurance (LTCI) Act. Third, the contents of preventive guidelines on musculoskeletal disorders and infection are challenging to apply considering the working environment of in-home care workers and labor intensity. In particular, making prevention manuals is difficult because some beneficiaries and agencies do not inform workers of the potential risks of infection. Fourth, the right to suspend work due to some violence at work, such as sexual harassment and verbal abuse, was introduced into the LTCI Act. However, it cannot work for in-home care workers with high precariousness of employment, since there is no means like penalties to enforce the implementation of these institutional obligations. Lastly, concerning supervision and sanctions, in-home care workers are entirely excluded from the inspection of labor by the OSH Act. Furthermore, institutional evaluation and visiting counseling centers as the LTC system appear to have a weak function of supervision and sanctions on the working environment. The key results of in-home care workers’ experience in post-compensational safety net representative of Industrial Accident Compensation Insurance (IACI) and its mechanisms are as follows. Most workers who have experienced occupational health hazards could not apply for the benefit of the IACI policy. As a result, constraints — such as lack of awareness and understanding of IACI policies, complicated procedures of applying for benefits and obtaining the entitlement of those benefits, high employment and income insecurity, and negative attitudes toward applications from employers — have restricted in-home care workers from applying for the IACI benefit. Meanwhile, even in the case of applying for an IACI benefit under these constraints, there is also a limitation to obtaining the entitlement of the benefit and receiving enough benefit. First, the demographic characteristics that in-home care workers are mainly middle-aged women make it difficult to prove the causal relationship between work and musculoskeletal diseases. Second, in the context of the current industrial accident compensation system in which objective evidence plays an important role in approving causality, in a closed and various working environment, in-home care workers find it difficult to find evidence and witnesses; the subjective aspect of the psychosocial hazard also makes it difficult for in-home care workers to prove whether it is a work-related accident or disease. Third, the uncertainty and the delay in the determination of occupational diseases due to the “before assessment-after security” system have excluded in-home care workers, who are mostly low-income people, from the protection of IACI in consideration of their economic status and the absence of alternative workers. Due to these institutional constraints, most in-home care workers are not protected adequately by a post-compensational social safety net for industrial accidents and diseases, even though they experience health problems. Based on these research findings, this study finally suggested how the social security system for care workers’ safety and health could be reconstructed. This study has an implication that provides an in-depth analysis of the experience and the structural context in health risks and the social safety net for in-home care workers’ health, and this has been rarely discussed before.