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공영방송 보도공정성 실현을 위한 법제도 연구

Title
공영방송 보도공정성 실현을 위한 법제도 연구
Other Titles
A Study on Legal System for Realization of Press Fairness of Public Broadcasting : Based on Political Ideological Discussion
Authors
정지영
Issue Date
2020
Department/Major
대학원 언론홍보영상학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Advisors
유의선
Abstract
국민으로부터 위탁 받은 공영방송에게는 국민 개개인의 이익에 부합하도록 공정한 방송을 해야 하는 공적책무가 강하게 요구된다. 헌법 제21조와 방송법1조를 통해서도 공정성 실현 대상은 ‘국민 개개인’이며, 공정성 실현의 목적은 ‘국민 개개인의 권익보호, 우리 사회의 민주적 여론형성, 궁극적으로 국민문화향상’으로 파악할 수 있다. 한편, 방송 특히 공영방송의 공정성 문제는 지속으로 사회적 논란이 되어 왔다. 정치적 사건에 해당 유무에 상관없이 정치적 해석이나 입장에 따른 갈등으로 진행되기도 했다. 또 방송보도의 공정성 논란이 관련 사건 논쟁의 중심이 되거나, 공정성 논란이 사회적 이슈화가 되기도 했다. 그리고 방송의 불공정 보도의 본질이 아닌 관련 이해집단 간의 이익관계 또는 정치적 권력, 진영 갈등 문제로 양산되기에 이르렀다. 그럼에도 불구하고 지금까지 관련 학술적 연구에서는 방송보도의 공정성의 본질이 무엇인지, 공정성 실천의 주체는 누구인지, 그 과정에 영향을 미치는 내·외부 요인과 그 관계는 어떠한지 등 공정성에 대한 근본적이며 본질적인 논의가 미흡했던 것이 사실이다. 따라서 본 연구는 방송 공정성의 중추적인 핵심 부분인 공영방송 보도공정성을 연구 대상으로 정하고, 공정성의 적정범주 및 구성요인과 이를 실현하는 과정에서의 개인적·조직적 요인의 역할과 상호역관계를 살펴보았다. 그리고 궁극적으로 우리사회가 지향하는 정치사상에 따른 방송이 추구해야 하는 민주시민사회 여론의 다양성과 공정성 구현을 위한 구체적이고 실질적인 법제도적 장치를 고안하고자 했다. 현상을 바라보고 인식하는 방향, 인식의 틀이 제 각기 다르면 현상의 문제점과 그것에 대한 인식이 달라지고 그 사이에 괴리가 발생한다. 때문에 실질적인 해결을 위한 논쟁을 이어갈 수 없게 된다. 한편으로 이것이 지금까지 우리 사회의 방송 공정성에 대한 논의가 진행되어온 방식이기도 하다. 따라서 본 연구에서는 방송공정성 그 현상(존재) 자체와 발생하는 문제의 근본적인 원인 파악을 위해 정치사상적 논의에서부터 시작하여, 공정성 인식의 통합적이고 종합적인 틀을 점검하고 분명히 하고자 했다. 그리고 이를 우리 정치·사회에 적용하는 맥락주의 및 해석학적 분석을 거쳐, 사회적 합의가 실질적으로 가능한 해결방안을 도출하고자 한 것이다. 공영방송 보도공정성 실현 주체인 개인에 영향을 주는 조직적 차원의 요인은 정부 및 정치권력, 방송사(경영진), 언론노조로 파악할 수 있다. 자유주의적 공동체주의 사상에 따른 개인 및 조직 간의 상호역학관계에 대한 분석에서 나타난 것과 같이, 현재 우리 공영방송의 보도공정성을 실현 하는 데에 조직적 차원의 요인은 저널리스트 개개인과 ‘종속’, ‘식민화’ 관계 속에서 ‘감시’를 하며, ‘공포’, ‘억압’의 기재로 작용하고 있는 것으로 파악할 수 있었다. 개인과 공동체가 공존하거나 권리 보호 위한 관계로 정립되지 못한 것이다. 이와 같은 개인과 조직의 상호역학관계는 저널리스트의 저널리즘원칙에 따라 전문가 소양을 발현하여 공정성을 실현하려는 자율성을 저해하게 된다고 해석할 수 있다. 개인과 조직의 공존 관계 속에서 저널리즘원칙에 따른 공정성 실현과 궁극적으로 여론 다양성을 달성하기 위한 방안 모색이 요구되는 것이다. 또 무엇보다 우리 사회의 정치·사회적 맥락에서 나타나는 지나친 공동체 중심적 역학 관계에서 벗어나 시민 개개인의 다양한 의견과 관점이 반영될 수 있도록 저널리스트 개개인의 자율성을 증진할 수 있는 방향의 논의가 필요하다고 볼 수 있었다. 보다 구체적이고 실질적인 문제점 파악과 이를 해결하기 위한 법제도 개선안 도출을 위해 전문가 심층인터뷰와 해외사례분석을 시행하였다. 그리고 이를 바탕으로 다음과 같은 결론을 이끌어 낼 수 있었다. 먼저, 공정성 적정범주는 할린이 제안한 합법적 논쟁의 이론적 논의를 바탕으로 ‘논쟁적 주제’로 적용하고 이에 대한 협의과정을 거쳐 제작가이드라인에 구체적으로 관련 내용을 적시해야 한다. 공정성 구성요인으로 진실성은 ‘합법적’인 논쟁을 이어가기 위한 것으로 보고, 그 구체적인 실천 내용은 우리 판례에서 정리한 ‘진실이라고 믿을 수 있는 상당성’을 따르도록 한다. 이는 의혹제기보도의 공정성 논란에 대한 해결 방안이 될 수 있다. 또 취재 및 보도 시공간의 한계를 반영하여, 진실성 구현 판단 기준을 ‘일정 기간’ 동안 ‘프로그램 간’으로 보다 폭 넓게 적용해야 한다. 이에 더하여 다매체 다채널 매체환경에 따라 비편향성을 논의함에 있어, 상업방송에는 합리적 경향성을 인정하되, 국민을 위한 공영방송에서는 사회적 약자와 소수의견에 보다 비중을 두도록 하는 매체차등원칙의 실현에 대한 논의의 필요성 있음을 강조할 수 있다. 한편 공정성 실현과정의 개인적·조직적 요인에 따른 제 역할과 상호역학관계를 살펴본 결과, 본래 공정성 실현을 위해서는 저널리스트 자율성이 보장되고 조직의 권력개입이 최소화되어 저널리즘원칙에 따른 합리적 논의의 과정이 독립적으로 이루어져야 함에도 불구하고, 우리 방송사 사정은 그렇지 못한 것으로 파악되었다. 그렇기 때문에 공정성 실현 즉, 논쟁적 주제에 대한 진실되고 비편향적인 보도를 하고자하는 과정에서 지속적으로 문제가 발생하고, 이를 해결하기 위한 논의 자체가 쉽지 않았다고 판단하였다. 이는 결국 방송의 내적, 외적 자유의 확보 문제이자 부당한 조직적 권력 개입의 문제이다. 따라서 먼저 전문적 소양과 윤리성에 근간을 둔 개인의 자율성 확보가 필요하다. 이를 위해 방송강령, 제작가이드라인, 윤리강령 등에 대한 전문 교육 의무화가 이루어져야 한다. 또, 조직 내 형성되지 못한 협의 문화를 정착시키고 전문성 및 윤리성을 보완할 수 있도록 상향협의 제작시스템과 편성준칙 준수확인서를 도입해야 한다. 그리고 자율성 보호하고 의견을 개진할 수 있는 편성위원회 설치를 의무화 하고, 방송법 제4조4항의 내용에 제 기능 및 구성 등을 구체화하여 적시하는 추가 입법과정이 우선되어야 한다. 조직적 차원의 권력개입 문제를 최소화하기 위한 공영방송 지배구조 개선안은 정부 및 정치권력의 영향을 최소화하는 방향으로 구조적·운영적 방안이 강구되어야 한다. 이를 위해 이사 증원 및 정부 및 정치권력 추천과 선임 비율 축소가 필요하다. 그리고 독립성 보장을 위해 이사 및 사장의 전문성 자격 및 결격사유 강화, 임기보장, 임기 후 일정기간 정치권 진출 제한 등의 보완책이 마련되어야 한다. 또한 향후 정치사회적 맥락의 발전적 방향에 따라 정부 및 정치권 추천 비율을 대폭 줄이고, 독립기관 및 시민단체의 추천으로 구성하는 등의 방송평의회제도 도입에 대한 지속적인 고민이 필요하다. 한편, 조직적 권력 주체의 하나인 노조와의 바람직한 상호역학관계 및 제 역할 설정을 위하여 노조의 편성위원회 당사자 자격을 제한하고 이와 분리된 제작자 대표를 선출하여 임명하도록 하며, 궁극적으로는 제작자대표제도와 노조가 별도로 운영되는 합리적이고 타당한 방향에 대해 구성원의 논의가 필요한 시점임을 강조하고자 한다. 무엇보다 이 모든 법제도적 개선안의 중요한 부분은 바로 정당성이다. 제 주체와 절차에 대한 정당성이 전제되지 않는 장치는 사회적 협의와 합의를 이끌어낼 수 없다. 공정성을 실현하기 위한 관련 논의 역시 법리적으로, 이론적으로, 사회통념적으로 합당한 기준에 따라 주체와 절차에 정당성을 확보해야 하는 것이 핵심이다. 본 연구는 기존의 공정성 연구와 달리, 우리 방송의 자유와 공정성에 대한 본질적인 이해를 위한 정치사상적 논의에서부터 출발하여 근본적인 문제의 원인과 해결방안을 모색하고자 하였다. 특히 우리 헌법정신인 자유주의적 공동체주의 사상에 따라 저널리즘이 추구해야하는 기본 철학과 그에 따른 공정성의 지향점, 우리 정치사회맥락에서 바람직한 저널리스트와 조직의 역할과 상호관계에 대한 방향을 제시하고자 하였다. 이를 위해 공정성 문제를 객체와 주체로 나눠 종합적으로 살펴보고, 각각의 요인에 대한 판단 기준을 마련했으며, 발생되는 문제들을 해결할 수 있는 실질적인 법제도적 장치를 마련했다. 또 공정성과 관련된 핵심 분야의 연구자뿐만 아니라 방송사 내의 종사자와 경영진을 선정하여, 포괄적으로 인터뷰를 진행했으며, 학술적 논의와 실무적 논의를 최대한 종합적으로 고려하여 판단하고자했다. 그리고 공정성 문제를 다각도로 살펴보고 판단한 결과를 방송법, 방송심의규정, 제작가이드라인 등에 적용하여 실행할 수 있는 법제도적 개선안을 도출했다. 공정성이란 우리 사회에서 논의되어야 논쟁적 주제의 다양한 관점을 협의하여 진실하고 비편향적으로 전달하는 것이며, 이를 통해 민주시민사회의 여론이 다양하게 형성되도록 해야 하는 것이다. 하지만 지금까지 우리 사회 특히 공정성을 논의하는 방송과 저널리스트 사회에는 협의의 문화가 정착되지 못한 채로, 공정성을 협의가 아닌 합의의 관점으로 바라보았다. 저널리즘을 실천하는 과정에서는 방송사와 종사자의 신뢰 관계 회복을 바탕으로 자유롭게 의견을 개진하고 토론하는 진정한 숙의민주주의, 협의가 실현되어야 한다. 그리고 이를 문화와 전통으로 구축해나가야 한다. 물론 이 과정에서 공영방송 지배구조에 미치는 정부 및 정치권, 방송사, 언론노조 등 여느 조직의 부당한 권력개입은 더 이상 이루어져서도 허용되어서도 안 된다. 저널리즘의 목표와 가치, 우리 사회에서 가지는 의미를 충분히 숙지하고 존중하며, 개별 조직의 가치가 저널리즘의 가치를 범하지 않도록 해야 하는 것이다. 이것이 자유주의적 공동체주의 사상에 따라 개별 조직들이, 개인과 조직이 사회에서 공존할 수 있는 기본 원칙이다. ;Operated by the commission by the public, a public broadcasting is strictly required to produce fair contents under the public obligations to benefit each individual in the public. Under Article 11 of the Constitution and Article 1 of the Broadcast Act, the fairness must apply to 'every individual' of the citizens and the purpose thereof is the 'protection of the rights of individual citizens, formation of democratic public opinion in the society and ultimately, improvement of the national culture.' Yet, the issue of fairness in broadcasting, especially that of the public broadcasting, has always been on a social debate. Political events were reported based on the political interpretation or orientation rather than the actual facts, leading to the controversy over the fairness of broadcasting in the society. Subsequently, the contents about interest relations, political power and faction conflicts were mass-produced to override the essence of the social issues and unfair reporting on broadcasting. However, the relevant academic studies so far lack in the fundamental and intrinsic discussion about the nature of true fairness in broadcasting reports, the subjects of fair broadcasting and the internal and external factors that affect fair broadcasting. Accordingly, the study aims to investigate the fairness of public broadcasting, which plays the centric role in the fairness of broadcasting reports, by analyzing the appropriate range and sub-factors of fairness, and examining the roles of individual and organizational factors and the mutual relationship there between. Ultimately, the purpose of the study is to devise a concrete and practical legal institutional framework for the realization of diverse and fair environment of democratic civil society, which ought to be pursued by all broadcasting according to the political ideology of the society. The divergence of perceptions among different subjects causes problems in discussing the relevant issue, leading to a state of discrepancy. Thus, it becomes difficult to proceed with practical discussion to reach the solution. Yet, this reflects the discussion on the fairness of broadcasting in current society until now. Accordingly, this study aims to discuss the fundamentals of political ideology and to evaluate and reinforce the overall and integrative framework of perception on the causes of the current problems of the broadcasting fairness in the society. Ultimately, the study aims to use the data from contextual and analytic investigation to propose a solution that allows societal corporatism. The organizational factors that influence individuals, subjected to the fairness of public broadcasting reports, can be summarized as the government and political powers, broadcasting companies and the media labor union. As shown from an analysis on the interrelation between the individuals and the organizations under the liberal communitarianism, the organizational factors affecting the fairness of current public broadcasting acts through 'fear' and 'suppression' by 'supervising' the relationships between the individuals as well as the 'subordination' and 'colonization' of the people. Such conclusion implies that the individuals and community are not in a relationship that protects the rights of the people. Such interrelationship between the individuals and the organizations can be interpreted as a cause of degradation of autonomy of the journalists to broadcast fair reports under the principles of professional journalism. Thus, there is a need for a search for the means to achieve diversity in the public opinion by realization of fair broadcasting under the principles of journalism in the interrelationship between the individuals and the organizations. Moreover, a practical discussion for the enhancement of autonomy of journalists is required so that various opinions and perspective of the citizens outside of the dynamics of the center of community can be represented to avoid bias in the social and political context. Fore more detailed and practical discussion of the problem and establishment of relevant legal institutional framework, an in-depth interview was conducted with the professionals and relevant cases from the overseas were studied. Based on the collected data, the following conclusions were made. First, the appropriate range of fairness is selected as the 'controversial topic' based on the theoretical evaluation on legal issue suggested by Harlin, and it needs to be discussed in prior to be presented in details in the guideline. Furthermore, honesty, a sub-factor of fairness, is required to sustain a 'legal' dispute and to follow the 'reliability of the fact' as discussed in the precedent. This can provide a solution for the conflict over fairness in reports that casts suspicions. Also, the restrictions of time and space for coverage and reports should be redefined to allow more flexibility than 'over certain period' or 'between two different programs.' Additionally, in discussing the unbiasedness in the multimedia environment with multiple channels, the principles of discrimination in media is emphasized so that the reasonable bias may be accepted in commercial programs, but the pubic broadcasting reports are required to put more weight on the opinions of the minorities in the society. As a result of the analysis on the roles of individual and organizational factors in pursuing the fairness and the correlation thereamong, it was revealed that the current broadcasting companies and the journalists are not guaranteed with autonomy for rational discussion under the principles of journalism. As a result, there have been continuous problems in the process of making honest and unbiased reports for fair broadcasting, and no effective discussion to find solutions to the issue was made. This, in essence, is the issue of securing the internal and external freedom in broadcasting and of the unjustifiable interference of organizational power. Thus, in order to resolve this issue, securement of autonomy of the individual based on the professionalism and ethicality must be prioritized. Subsequently, professional education on the broadcasting policies, production guidelines and ethical codes needs to become mandatory. Moreover, a collaboration system for enhancement and upward referral system need to be established for settlement of collaboration culture in the organizations for reinforcement of professionalism and ethicality. Accordingly, establishment of committee of broadcasting schedule should become mandatory and the fourth clause of Article 4 of the Broadcast Act is required to include the practical details to the relevant functions and composition into the legislations in order to ultimately protect the autonomy in broadcasting and let opinions to be spoken. In order to minimize the intervention of organizational power in broadcasting, a structural and operational method needs to be established in the governance proposal for public broadcasting of minimization of government and political influences. To achieve this, reinforcement of board members and decrease in importance of government and political recommendations therein is necessary. Furthermore, to secure the independence, supportive measures need to be established to cover the professionalism and qualification of the board members and the leaders, tenure guarantee and restriction to move into politics after tenure for given period. Also, according to the development in the social and political context in the future, the importance of government and political recommendations needs to be decreased significantly and there must be continuous discussion about implementation of council of broadcasting system, which involves independent institutions and civic groups as well. Yet, the qualification of members of broadcast scheduling committee needs to be restricted in order to pursue positive mutual relationship between the broadcasting bodies and the labor union, which is one organizational power, and to establish clear roles for each body. Also, independent representatives should be appointed from the production side, which ultimately raises the importance of separated and effective operation of the production representatives and the labor union. Above all, the most critical aspect of the legal institutional enhancement proposal is the legitimacy of the process. Without justifiable legitimacy in the subject and process, the measures will not be able to bring about social collaboration and agreement. In order to realize the fairness, relevant discussion and evaluation should be justified for its subject and process under the appropriate standards in the laws, theories and social ideology. Unlike the existing studies, study aims to investigate the nature of freedom and fairness in broadcast reports by discussing from the political ideology and to ultimately reveal the fundamental causes and solutions therefor. Specifically, this paper suggests the basic philosophy that should be pursued in journalism based on the liberal communitarianism of the Constitution and proposes corresponding directing point of fairness and the exemplar relationship between the journalists and organizations in the current political and social context. Accordingly, the fairness issue was investigated by objects and subjects of broadcasting, evaluation standards for each sub-factors therein were established and a practical legal institutional measures were proposed to resolve possible problems arise therefrom. Furthermore, not only the researchers in the fairness and relevant profession, but also the employees and board members of broadcasting companies were selected to conduct comprehensive interview to build the foundation data for both academic and practical discussion to make the proposal. As a result, a legal institutional fairness improvement proposal, which allows implementation of the result of the study in the actual Broadcast Act, broadcasting regulations and production guideline, was presented at the end. Fairness includes honest and unbiased delivery of reports that contains various opinions around controversial topics in the society, of which the process allows formation of positive and diverse democratic civil society. However, the collaboration culture is not clearly established between the broadcasting bodies and the journalists to discuss the current status of fairness in broadcasting, so that the fairness issue has been discussed to be agreed upon instead of to be cooperated for. In the process of achieving proper journalism environment, there must be collaboration and cooperation between the broadcasting companies and their employees, so that the diverse opinions can be brought to make healthy debates based on the trust relationship that represents the true deliberative democracy. Also, such environment must be developed to form a culture and tradition. It is critical that, in the process of achieving this, there must not be any unjust intervention of organizational power, including the government, political bodies, broadcast companies, labor union or any other organization that influences the governance structure the public broadcasting is under. The objectives and values of journalism and the meaning thereof in the society must be thoroughly acknowledged and respected, while the values of individual organizations must not violate the values of journalism. This is the fundamental principle that allows the coexistence of individuals and organizations in the society of liberal communitarianism.
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