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자녀비용이 출산율에 미치는 영향

Title
자녀비용이 출산율에 미치는 영향
Other Titles
The Effects of Cost of Children on Fertility Rate : Focusing on Gender Policy Regime
Authors
최윤희
Issue Date
2020
Department/Major
대학원 행정학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Advisors
원숙연
Abstract
1990년대에 접어들면서 저출산 현상은 국제적인 공공난제로 부상하였고 아직까지 그 해결은 요원한 것으로 보인다. 한국의 경우 2018년 세계 최초로 0.98명의 0명대 출산율을 기록하는 단연 심각한 초저출산 현실에 직면하였다. 출산율의 하락은 인구 고령화, 생산인구 감소, 사회보장지출 증가, 국가경쟁력 약화 등 또 다른 사회문제와 긴밀하게 연계된다는 점에서 국가의 적극적인 정책개입이 요구되었다. 이에 저출산의 장기화를 경험하고 있는 국가들에서는 아동수당 도입, 휴가지원 확대, 보육시설 확충 등 다방면의 정책적 노력을 경주하고 있다. 그러나 한국을 포함한 대다수 국가는 여전히 저출산 추세에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 다양한 지원정책에도 불구하고 출산율 반등의 정책성과가 저조한 현실은 출산율 제고를 위한 국가의 정책적 노력이 본질적으로 재고되어야 하는 필요성을 제기한다. 이러한 필요성에 따라 본 논문은 가장 기본으로 돌아가서 ‘무엇이 출산율에 영향을 미치는가’라는 근본적인 물음에 답을 구함으로써 출산율 제고에 실효성 있는 정책방안을 제시하고자 하였다. 이를 위해 본 논문은 보육 및 교육비용, 여성 경제활동, 일-가정 역할갈등 등 출산율 감소의 주요 원인들을 관통하는 자녀비용에 주목하였다. 구체적으로 본 논문은 교육비, 주거비의 직접비용과 고용, 임금의 기회비용으로 구성된 자녀비용과 함께 그 비용의 절감을 위한 자녀비용 지원정책을 교육지원, 주거지원, 현금지원의 직접비용 지원정책과 고용지원, 조세지원, 일-가정 양립 지원의 기회비용 지원정책으로 세분하는 체계적이고 종합적인 연구모형을 토대로 출산율의 영향요인을 규명함으로써 출산율 제고에 기여하는 정책적 함의를 찾고자 하였다. 본 논문은 출산율과 자녀비용, 그 비용 절감의 지원정책 간 관계를 고찰하기 위해 거시 이론인 인구변천이론부터 미시 이론인 합리적 선택이론, 돌봄의 사회화 및 젠더이론에 이르는 제반 이론을 심층적으로 검토하였다. 나아가 젠더정책레짐을 이론적 틀로 설정하여 국가가 제시하는 자녀비용 지원정책을 조망하고 그에 따른 국가유형화를 논의하였다. 이와 같은 이론적 논의를 기반으로 본 논문은 1995년~2015년 OECD 22개국의 자료를 활용하여 양적 연구방법인 결합시계열분석과 질적 연구방법인 퍼지셋 이상형분석 및 퍼지셋 질적비교분석을 병행하는 혼합 연구방법을 통해 출산율에 대한 자녀비용 및 자녀비용 지원정책의 영향력을 검증하였다. 연구결과는 다음과 같다. 결합시계열분석을 통해 자녀비용 및 자녀비용 지원정책의 다양한 세부요인이 출산율에 미치는 유의미한 개별적 효과를 실증하였다. 자녀비용과 관련하여 직접비용인 가계교육비지출이 낮아질수록 출산율이 상승하는 것으로 나타났다. 보다 흥미로운 발견은 자녀의 주된 기회비용으로 지목되어온 남성 대비 여성 경제활동참가율이 높아질수록, 성별임금격차가 작을수록 출산율이 높아지는 결과이다. 이러한 결과는 출산율 제고에 있어 여성의 경제활동 및 임금이 더 이상 기회비용이 아닌 기회로 작용하는 역학을 경험적으로 입증한다. 자녀비용 지원정책 중에서는 직접비용 지원정책인 현금지원의 아동수당이 높아질수록 출산율이 증가하였다. 이와 함께 제한적 수준이지만 기회비용 지원정책인 가족과세비율이 출산율에 미치는 긍정적 영향력을 발견하였다. 또 다른 기회비용 지원정책으로서 일-가정 양립 지원정책 중 여성 휴가기간이 짧을수록, 남성 휴가기간이 길수록 출산율이 상승하는 양자의 대비적 효과가 흥미롭다. 의도하지 않았으나 여성 휴가기간의 확대는 돌봄 역할에 관한 전통적 성별분업을 재생산하거나 강화함으로써 여성에게 공·사 영역에서의 이중역할 부과, 노동시장에서의 주변화 및 이탈 등을 초래하고 출산의 지연 및 회피로까지 이어질 수 있다. 반면 남성 휴가기간의 확대는 가족과 사회뿐 아니라 여성과 남성 간의 돌봄 책임을 분담하기 위한 지원정책으로 기능함으로써 남성의 동등한 돌봄 참여를 비롯하여 여성의 돌봄 책임 완화 등을 토대로 출산율 제고에 긍정적으로 작용할 가능성이 높다. 퍼지셋 이상형분석에서는 젠더정책레짐에 근거하여 현금 및 조세지원을 결합한 가족화 범주와 휴가 및 보육서비스지원을 결합한 탈가족화 범주를 기준으로 국가유형화를 제시하였다. 구체적으로 가족화 및 탈가족화 정책 전반에 적극적인 병행형에는 프랑스가, 이와 반대되는 미발달형에는 호주, 영국, 미국, 뉴질랜드, 스페인, 이탈리아, 포르투갈, 그리스, 한국, 일본 등 다수 국가가 포함되었다. 탈가족화 정책에 비해 가족화 정책이 주로 발달한 가족화 중심형에는 독일, 벨기에, 스위스 등이, 가족화 정책보다 탈가족화 정책에 선진적인 탈가족화 중심형에는 노르웨이, 스웨덴 등이 속하였다. 보다 흥미로운 결과는 탐색적 수준에서 국가유형화별 출산율을 비교했을 때 가족화 중심형에 비해 탈가족화 중심형에서 더 높은 출산율이 발견된다는 점이다. 자녀비용을 세분하여 접근하면 휴가 및 보육서비스지원에 주안점을 둔 탈가족화 중심형은 여성고용 등의 기회비용 절감과 밀접한 반면, 현금 및 조세지원에 특화된 가족화 중심형은 양육비 등의 직접비용 절감과 긴밀하다. 이렇게 볼 때, 탈가족화 중심형이 가족화 중심형보다 높은 출산율을 기록한 결과는 휴가, 보육서비스 등 자녀 기회비용 절감의 지원정책이 출산율 제고와 더욱 유관할 가능성을 시사한다. 퍼지셋 질적비교분석에서는 결합시계열분석에서 유효성이 검증된 변수와 퍼지셋 이상형분석의 범주 변수를 종합적으로 고려하여 남성 대비 여성 경제활동참가율, 성별임금격차의 자녀비용과 아동수당, 가족과세비율, 여성 휴가기간, 남성 휴가기간의 자녀비용 지원정책이 출산율에 작용하는 결합적 영향력 및 그 인과경로의 다양성을 검증하였다. 6개 모델이 출산율 제고의 충분조건으로 도출되었으며 각 모델은 젠더정책레짐에 기반한 국가유형화와 연계되었다. 상대적 차이가 존재하지만 모델1, 모델2, 모델3은 미발달형과 관련되었다. 자녀비용 지원정책이 대체로 미흡한 이들 모델에서도 활발한 여성 경제활동이 출산율 상승의 공통된 원인조건으로 밝혀짐에 따라 자녀 기회비용으로서 여성고용의 타당성에 대한 재검토를 요구한다. 또한 세 모델 모두에서 적극적인 여성고용과 높은 가족과세비율의 결합이 출산율 제고의 충분조건으로 나타나 출산율과 여성 경제활동 간의 긍정적 관계가 여성의 시장노동을 장려하는 조세지원과 밀접함을 확인하였다. 모델4는 가족화 중심형과 유관하였는데 낮은 수준의 남녀 휴가기간에도 불구하고 적극적인 아동수당이 출산율 상승을 견인하는 것으로 나타났다. 한편 앞선 모델들과 대조적으로 소극적인 여성고용과 낮은 수준의 가족과세비율이 출산율을 높이는 원인조건 조합으로 발견되었다. 이는 여성의 돌봄 책임을 강조하는 가족화 중심형의 주된 특징으로 이해할 수 있다. 탈가족화 중심형과 연관된 모델5는 젠더중립적인 휴가지원을 바탕으로 앞선 모델들과 달리 남녀의 휴가기간 확대가 출산율 상승으로 이어지는 결합적 영향력을 보여준다. 이와 함께 적극적인 여성고용과 평등한 성별임금을 출산율 제고의 충분조건으로 밝히면서 출산율에 대한 여성 고용 및 임금의 긍정적 효과를 재차 강조한다. 모델6은 가족화 및 탈가족화 정책이 고르게 발달한 병행형에 근접하였다. 여기서는 높은 아동수당, 낮은 가족과세비율의 가족화 정책과 더불어 적극적인 남녀 휴가기간의 탈가족화 정책, 이에 더해 활발한 여성 경제활동과 낮은 성별임금격차가 결합적 차원에서 높은 출산율을 이끌어냈다. 이상의 연구결과는 다음과 같은 정책적 함의를 제공한다. 첫째, 여성고용 확대 및 평등한 노동조건을 위한 정책의 필요성을 제기한다. 관련 지원정책의 정비는 자녀비용 부담능력과 밀접한 개인 및 가계의 경제적 여건 향상에 기여함으로써 출산율 제고에 유효할 것으로 기대된다. 둘째, 자녀 출산 및 돌봄을 여성만의 문제로 접근하는 방식에서 탈피한 전향적인 일-가정 양립 지원정책을 요구한다. 일과 가정의 역할양립 차원에서 남녀의 평등한 돌봄 책임을 지향하는 정책적 설계는 그 자체가 출산율에 긍정적 영향을 미칠 뿐 아니라 출산율과 여성고용의 정적(+) 관계 실현을 둘러싼 제도적 맥락으로 기능할 것이다. 셋째, 전향적인 일-가정 양립 지원정책에 더해 적극적인 여성고용을 장려하기 위한 조세지원의 확대가 필요하다. 여성의 노동시장 진입 및 지속적인 경제활동 동기를 부여하는 세제의 개편은 활발한 여성 경제활동을 넘어 출산율 반등에도 유의미한 효과를 가질 것으로 예상된다. 넷째, 자녀 교육비 부담을 완화하기 위한 정책적 노력을 요구한다. 저출산의 주된 원인으로 지목되어온 자녀 교육비용은 그 절감에 관한 지원이 미비한 조건 하에서 부정적 효과가 심화될 가능성이 있다. 이를 감안하면 출산율 제고를 위한 정책적 노력의 일환으로 자녀 교육비 부담을 경감시키기 위한 지원이 확대될 필요가 있다. 다섯째, 교육지원 및 주거지원의 실효성 확보를 위한 고민이 필요하다. 앞서 자녀 교육비 부담 경감을 위한 정책적 노력의 필요성은 교육지원의 유효성과 무관하지 않다. 한편 주택시장으로의 진입가능성 확대 및 주택가격의 하락과 밀접한 주택공급은 출산율을 높이는 주거지원의 실효성 확보에 기여할 수 있을 것이다. 마지막으로, 현금지원의 도입 및 확대에 신중함이 요구된다. 자녀 돌봄의 주체를 가족으로 전제하는 가족화 정책의 일환으로서 현금지원은 전통적 성별분업과 연계하여 여성고용을 저해하는 외부효과를 발생시킬 수 있다. 출산율 제고의 충분조건으로 대체로 적극적인 아동수당과 소극적인 여성고용의 결합적 영향력을 확인한 본 논문은 이를 뒷받침한다. 이를 고려하면 높은 수준의 아동수당과 활발한 여성 경제활동의 결합을 출산율 상승의 원인조건 조합으로 도출한 프랑스의 사례는 현금지원의 활용에 있어 돌봄노동과 임금노동의 가치를 동일하게 평가하여 양자의 역할균형을 지향하는 젠더정책레짐이 가지는 정책적 시사점을 제공한다.;Since the 1990s, the issue of low fertility has emerged as a universal wicked problem that is hard to be addressed. In 2018, South Korea faced a serious lowest-low fertility with the world’s lowest fertility rate of 0.98. Given that the decline in the fertility rate is closely linked to other social issues such as aging population, decreased working age population, increased social security expenditures and weakened national competitiveness, it requires proactive government interventions. Therefore, countries with the chronic low fertility issue have developed various policy efforts, such as introducing child allowance, expanding leave support and childcare facilities. However, including South Korea, the fertility rate of most countries is still low. The fact that the policy performance of fertility rate rebound is poor despite various support policies raises the necessity to reconsider the national policy efforts for the issue. In this regard, this study attempted to suggest effective policy measures for raising the fertility rate by returning to the basics and answering the fundamental question of ‘What influences fertility rate?’. This study focused on the cost of children, which is directly connected to the major causes of the low fertility rate, including childcare and education expenditures, women’s economic activities, and work-family role conflicts. This study sought the policy implications that would contribute to raising the fertility rate by identifying the influential factors of the fertility rate based on a systematic and comprehensive research model that composed of the cost of children and the support policies to reduce the cost of children. To be specific, the cost of children are comprised of the direct cost such as education and housing expenditures and the opportunity cost of employment and wages. In terms of reduction on the cost of children, support policies classified the direct cost support policies such as education, housing, and cash benefits, and the opportunity cost support policies for employment, tax, and work-family reconciliation. In order to examine the relationship between the fertility rate and the cost of children and the support policies for reducing the cost, this study conducted an in-depth review of theories including Demographic Transition Theory from a macro perspective, and Rational Choice Theory, Socialization of Care and Gender Equity Theory from a micro perspective. Moreover, by setting the Gender Policy Regime as a theoretical framework, this study explored the support policies to reduce the cost of children proposed by the states and discussed the typology of states. Based on these theoretical discussions, this study used a mixed method approach of pooled time-series analysis as a quantitative method and fuzzy-set/ideal type analysis and fuzzy set/qualitative comparison analysis as a qualitative method. For those analyses, this study used data from 22 OECD countries over the period 1995 to 2015. The results of this study are as follows. The pooled time-series analysis examined the significant individual effects of the various details of the cost of children and the support policies to reduce cost of children on the fertility rate. In terms of the cost of children, it was found that the fertility rate increased as household education expenditure which was the direct cost of children decreased. More interestingly, the fertility rate increased as the female labor force participation rate compared to the male became higher and the gender wage gap became smaller. Those two factors have been identified as the main opportunity cost of children. These results empirically demonstrated the dynamics of women’s economic activities and wages as opportunities rather than opportunity costs in increasing fertility rates. As regards the support policies to reduce cost of children, the fertility rate increased as the child allowance for cash benefits, a direct cost support policy, increased. Moreover, although limited, a positive impact of the family tax benefits, an opportunity cost support policy, was found on the fertility rate. As another opportunity cost support policy, an interesting contrasting effect that shorter women’s leave period and longer male’s leave period was associated with the increased fertility rate was found. Expanding the length of women’s leave unintentionally reproduced or strengthened the traditional gender division of work in caring roles and led to the imposition of women’s dual roles in the public and private sectors, their marginalization and alienation from the labor market, which resulted in delays and avoidances of childbirth. On the other hand, expanding men’s leave could serve as a support policy for sharing care responsibilities between women and men, as well as the family and society, and thus was likely to have a positive effect on raising the fertility rate in a basis of equal participation of men and easing women’s responsibilities. The fuzzy-set/ideal type analysis suggested a national typology based on the familialization category, which combines cash and tax benefits, and the defamilialization category, which combines leave and childcare services, based on the gender policy regime. Based on the gender policy regime, fuzzy-set/ideal type analysis suggested the familialization-defamilialization paralleled model such as France, and the undeveloped model included Austrailia, UK, US, New Zealand, Spain, Italy, Portugal, Greece, South Korea, Japan and etc. The familialization-centered model, which had more advanced familialization policies than the defamilialization policies, included Germany, Belgium, and Switzerland. The defamilialization-centered model, which had developed defamilialization policies rather than familialization policies, included Norway and Sweden. More importantly, when comparing the fertility rate by national typology at an exploratory level, the defamilialization-centered model was associated with higher fertility rate compared to the familialization-centered model. When subdividing the cost of children, the defamilialization-centered model focusing on leave and childcare services was closely related to reduction of the opportunity cost, such as women’s employment, while the familialization-centered model specializing in cash and tax benefits was closely related to reduction of the direct cost, such as child-rearing expenditure. Thus, the fact that the defamilialization-centered model had a higher fertility rate than the familialization-centered model implied that support policies for reducing the opportunity cost of children, such as leave and childcare services, could be more relevant to raising the fertility rate. The fuzzy set/qualitative comparison analysis comprehensively considered the variables validated in the pooled time-series analysis and the category variables from the fuzzy set/ideal type analysis and examined the combined effect of the cost of children including the women’s labor force participation rate and gender wage gap and the support policies to reduce cost of children including child allowance, family tax benefits, women’s leave period and men’s leave period on the fertility rate and the variation of their causal path. Six models were derived as sufficient conditions to raise the fertility rate, and each model was linked to the typology of states based on the gender policy regime. Although relative differences existed, Model 1, Model 2, and Model 3 were related to the undeveloped model. Given that active women’s economic activities were identified as a common cause of rising the fertility rate even in this model where the cost of children policies are largely inadequate, it is necessary to reconsider the feasibility of women’s employment as a opportunity cost of children. In all three models, the combination of active female employment and high family tax benefits was a sufficient condition for raising the fertility rate, confirming that the positive relationship between the fertility rate and women’s economic activities was closely related to tax support to encourage women’s market labor. Model 4 was relevant to the familialization-centered model; despite relatively short leave periods of men and women, it was revealed that proactive child allowance raised the fertility rate. On the other hand, in contrast to the previous models, passive women’s employment and low family tax benefits were found to be the combination of causal conditions that increased the fertility rate. It was interpreted that the main feature of the familialization-centered model emphasizing women’s care responsibilities. Unlike the previous models, Model 5, which was related to the defamilialization-centered model, showed a combined effect that extending the leave period of men and women based on the gender-neutral leave support led to the higher fertility rate. It also identified active women’s employment and equal gender wage as sufficient conditions for raising the fertility rate, and reiterated the positive effect of women’s employment and wages on the fertility rate. Model 6 approximated the paralleled model with evenly developed familialization and defamilialization policies. In this model, a combination of defamilialization policies of extending leave period of women and men, the familialization policies of high child allowance and low family tax benefits, as well as active economic activities of women and low gender wage gap brought about the high fertility rate. The findings provide the following policy implications. First, policies for expanding women’s employment and equal working conditions are needed. Revision of relevant support policies is expected to increase the fertility rate by contributing to improving the economic conditions of individuals and households that are closely related to the affordability of the cost of children. Second, beyond the perception that childbirth and care are only women’s issues, proactive support policies for work-family reconciliation are required. Policy design that aims for equal care responsibilities of men and women for work-family balance would not only positively affect the fertility rate itself but also serve as an institutional context around the realization of a positive relationship between the fertility rate and women’s employment. Third, in addition to the forward-looking support policies for work-family reconciliation, tax support should be expanded to encourage female employment. The reorganization of the tax system, which motivates women to enter the labor market and sustain economic activities, is expected to have a significant effect on the rebound in the fertility rate as well as active economic activities of women. Fourth, policy efforts to alleviate the burden of child education costs are required. Under the conditions where support for reducing child education costs is lacking, its negative effects that have been pointed out as the leading cause of the low fertility rate are likely to intensify. Therefore, as part of the policy efforts to raise the fertility rate, support for reducing the burden of child education expenses needs to be expanded. Fifth, securing the effectiveness of educational support and housing support needs be reconsidered. The necessity of policy efforts to reduce the educational burden of children mentioned above is not unrelated to the effectiveness of educational support. On the other hand, supply of housing, which is closely related to the expansion of the accessibility to the housing market and the decrease in housing prices would contribute to securing the effectiveness of housing support that raises the fertility rate. Finally, a careful approach to the introduction and expansion of cash benefits is needed. Cash benefits as a part of the familialization policies that assume a family as the main subject of child care may cause an external effect that hinders women’s employment in connection with the traditional gendered division of labor, which was supported by this study that confirmed the combinational effect of active child allowance and passive female employment as a sufficient condition for raising the fertility rate. Hence, the case of France combined high child allowance and active female economic activity as a causal condition for raising the fertility rate suggests the policy implications of the gender policy regime that aims to balance the roles of care-labor and wage-labor by granting the equal values to both in the use of cash benefits.
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