승차공유(Ride Sharing)에 관한 공법적 고찰

Abstract

정보통신기술(Information Communications Technology, ICT)의 발달로 ‘4차 산업혁명’이라는 패러다임에 접어든 오늘날, 빅데이터(Big Data), 클라우드 컴퓨팅(Cloud Computing), 소셜 미디어(Social Media), 스마트폰(Smart Phone), 인공지능(AI), 자율주행 자동차, 로봇, 생명과학 등 첨단 기술의 융·복합은 혁신적 기술을 기반으로 한 새로운 수요·공급 시장경제체제를 형성해 나가고 있다. 특히 전통 자본주의 경제의 부작용을 해결하기 위한 하나의 대안으로 ‘공유(sharing)’, ‘협력(cooperation)’과 같은 가치실현에 대한 관심이 높아지면서 유휴자원을 활용한 공유경제(Sharing Economy)가 주목되고 있는 가운데, 공유경제를 기반으로 한 다양한 서비스가 세계적으로 끊임없이 등장하고 있다. 그 중 모빌리티 분야에서 모바일 플랫폼을 이용한 실시간 매칭(matching) 승차공유(Ride Sharing) 서비스의 대표적 모델로 볼 수 있는 미국의 ‘우버(Uber)’는 기존의 여객운송서비스 시장의 형태를 변화시켰다고 볼 수 있다. 전통적으로 공익성이 강한 규제로 이루어져온 여객운송서비스 영역에 이와 같은 승차공유 서비스의 확대가 실제로 기존 택시운송사업 분야의 고질적인 문제였던 승차거부, 부당요금, 불친절, 난폭운전, 심야시간 및 출퇴근 시간 택시공급 부족, 서비스 품질의 획일성 등에 대한 불만을 해소시켜주면서 소비자의 요구를 적극 반영한 혁신적 서비스 시장을 열어준 것으로 볼 수 있다. 그러나 우버와 같은 승차공유 서비스가 세계적으로 확대됨에 따라 기존의 여객운송사업 특히, 택시운송사업의 생존권과 사업구조를 위협하게 되면서 택시운송사업과 정면으로 충돌하여 다양한 사회적 갈등을 일으키고 있다. 한편, 국내에서는 승차공유 서비스를 택시운송서비스의 유사형태 서비스로 판단하여 「여객자동차 운수사업법」을 통해 진입규제가 이루어지고 있다. 그러나 현행법에 따라 일정 수준의 소유적 투자를 요건으로 하고 있는 강학상 특허의 대상인 택시운송사업에 대한 규제방식을 ICT와 여객운송서비스, 개인 간의 거래가 융합된 승차공유 서비스 사업에 그대로 적용하는 것은 정당화되기 어렵다. 승차공유 서비스가 실질적으로 기존의 택시운송사업과 유사한 여객운송 이동 서비스를 제공하고 있다 하더라도 현행 법령의 미비와 법적 판단기준의 불명확성을 이유로 이를 일률적으로 제한 또는 금지하는 지금의 규제방식은 충분한 논거가 되지 못한다. 서비스의 제공 방법, 운영 시스템 등 실질적인 운영체계가 기존의 택시운송사업과는 달리 운영되고 있으므로 이에 대한 규율 또한 기존과는 차별적으로 적용되어야 한다. ICT와 이동 서비스, 개인 간의 거래가 결합된 형태의 네트워크 융합 서비스가 빠른 속도로 확대·활성화되고 있으며, 이에 따라 국민의 생활방식에도 많은 변화가 일어나고 있다. 기존의 전통적인 사업시스템과는 다른 이와 같은 혁신적인 서비스들은 앞으로도 기존의 사업을 보충하거나, 대체할 수 있고, 향후에도 지속적으로 발전될 가능성에 대해서는 모두가 공감하고 있다. 따라서 기존의 산업과 기술, 혁신이 융합된 이동 서비스 분야의 새로운 수요방식에 단지 ‘공공성’을 이유로 기존의 택시운송사업 관련 규제를 그대로 적용하는 것은 한계가 있다고 본다. 우리나라는 최고의 이동통신 인프라 확보 및 모바일 부문에서의 경쟁력, 수준 높은 소프트웨어 엔지니어를 보유하고 있는 환경임에도 불구하고 과학기술혁신에 대한 수직적·칸막이의 경직된 규율체계로 인해 새로운 혁신에 뒤쳐지고 있으며, 이로 인해 기존 산업의 규율체계와의 이해충돌 및 갈등 양상이 심화되고 있는 시행착오를 겪고 있는 것으로 보인다. 우버와 같은 새로운 혁신 서비스의 등장은 독점적 형태를 띠고 있는 현행 택시운송사업 구조로 인해 발생되는 폐해부분을 보완해 나갈 수 있는 방향성과 이와 같은 상황 속에서 국가는 어떻게 대응해 나가야할 것인지에 대한 문제의식을 제시해 주고 있다고 생각된다. 따라서 본 논문은 헌법상 국민의 기본권 실현을 규범적 목표로, 민주주의, 법치주의를 기본원리로 삼아 사회복지국가의 모델을 추구하는 국가가 이러한 변화에 대응하여 어떤 역할을 해야 할 것인가에 대한 질문을 시작으로, ICT와 여객운송사업, 새로운 거래형태가 융합된 승차공유 서비스라는 새로운 영역에 대한 규율 방향을 어떻게 정립해 나갈 것이며, 나아가 자율주행 자동차 등과 같은 미래 신산업 기술융합 모빌리티 공유모델에 대한 고려와 함께 지속가능하고 효율적인 규율방향을 위해 지금의 기술과 행정의 간극을 어떻게 조정해 나갈 것인가 대한 해답을 찾고자 한다. 전통적 사고방식과 규율체계만으로는 급변하는 시대에 대응하기에 한계가 있다. 그러므로 승차공유 플랫폼 서비스 모델이 단순히 혁신적인 비즈니스 모델에 그치지 않고 사회·경제적으로 추구해야 할 가치가 무엇인지에 대한 고민을 통해 모든 국민이 보다 높은 삶의 질을 누릴 수 있도록 이해조절과 협력, 연계와 조화를 이루어 기존사업과 미래사업이 공정한 경쟁환경 속에서 함께 발전해 나갈 수 있는 여건을 단계적으로 모색해 나가는 것이 가장 중요하다. 현재 계속해서 논란의 중심이 되고 있는 승차공유 서비스에 관한 문제의 핵심은 결국 사회 전체 즉, 공익과 개별 주체들 간의 이익갈등을 어떻게 해결해 나갈 것인가에 대한 문제이다. 수많은 이해갈등이 일어나고 있는 현대사회 속에서 다양한 주체들 간의 이해충돌을 조율하여 이를 조화롭게 해결하는 일은 행정법의 중요한 역할이다. 특히 빠르게 변화하는 새로운 기술사회에서 국가는 공익을 위해 주도적인 역할을 수행할 필요성이 크다는 점에서 행정법의 역할은 더욱 중요하다고 할 수 있다. 승차공유 플랫폼 서비스와 같이 기존 제도권에 포함되지 않았던 새로운 융합기술 서비스의 확대가 기존의 교통시장, 특히 택시시장에 상당한 영향을 미치게 되면서 기존사업과의 극심한 사회적 갈등을 발생시키고 있는 가운데, 이에 대한 법적 규제나 입법을 도입·적용하기 위해서는 기존 법률의 틀 안에서 단순히 이것이 허용되는지 금지되는지에 대한 이분법적 형태의 법적 접근은 지양될 필요가 있다. 전통적 견해에 따라 택시운송사업을 국가의 고유영역에 속하는 강학상 특허의 대상으로 보아 면허제와 같은 엄격한 규제를 적용하고 있는 가운데, 다양한 이익과 가치에 대한 비교형량과 이해조절이 배제된 채, 택시운송사업에 대한 규제를 그대로 적용하여 승차공유 사업에 대해서도 택시운송사업과 동일하게 엄격한 요건을 요구하고 있는 지금의 규제방법은 정당화되기 어렵다. 승차공유 서비스의 방식이나 사업운영 형태가 기존의 여객운송서비스 형태와 같은 오프라인방식이 아닌 모바일 플랫폼을 통해 계약, 결제, 요금결정, 평가운영 등이 이루어지고 있고, 개인 간 승차공유 서비스 형태 외에도 차량대여업체 또는 택시업체와의 제휴를 통해서도 이루어지는 등 다양한 형태의 승차공유 서비스 유형이 확대되고 있는 점을 감안할 때, 기존의 전통산업에 대한 규제 법령을 그대로 적용하는 것은 바람직하지 않다. 국민에게 이동 서비스를 제공하는 승차공유 플랫폼 서비스 사업은 공익적 요소가 강한 다른 교통사업에 비해 진입비용 및 운영비용 등이 상대적으로 적기 때문에 비교적 시장 진입장벽이 낮아 과당경쟁의 위험성을 내포하고 있고, 국민의 안전보호라는 측면에서 국가의 개입을 필요로 하게 된다. 그렇다 하더라도 지금의 규제방식과 같이 현행법의 획일적인 기준을 그대로 적용하기보다는 실질적으로 공공의 이익이 담보될 수 있도록 승차공유 서비스의 유형에 따라 규제의 범위를 달리 적용하는 것이 바람직하다고 생각된다. 특히 기존규율에 대한 전통적 이해의 전환을 위해서는 자원의 효율적 배분과 경쟁의 자유, 이동의 자유 및 직업 선택·영업의 자유와 공공복리, 위험방지 간의 조화를 어떻게 해소해 나가느냐가 무엇보다 중요하다. 따라서 그 출발점으로서 어떠한 형태로든 승차공유의 실질을 가진다면 이용자에게 보장되어야 하는 안전과 요금에 대한 공익적 수준을 준수할 것을 요건으로 하고, 구체적인 서비스 형태에 따라 주관적 요건(인적·물적 요건)과 객관적 요건의 준수방식을 구별하여 적용함으로써 국민의 안전과 인간다운 생활, 사회·경제적 위험, 공공의 이익 등 다양한 이익과 가치의 조건 하에서 최대의 실효성을 발휘할 수 있는 규제방안을 모색하는 것이 바람직할 것이다. 이를 통해 이용자와 소비자 및 모든 국민이 각자의 목적과 수요에 적합한 이동 서비스를 선택할 수 있는 자유를 누릴 수 있도록 그 폭을 단계적으로 넓혀나가는 것이 바람직한 국가 행정의 방향이라고 생각된다. ;As a recent paradigm shift called '4th Industrial Revolution' due to development of Information Communications Technology (ICT), the convergence and complex of cutting-edge technologies such as big data, cloud computing, social media, smart phone, artificial intelligence (AI), autonomous vehicle, robot, bioscience are forming a new market economic system based on innovative technologies. In particular, with an increased public attention to value realization including 'sharing' or 'cooperation' as one of the alternatives to address side effects of capitalist economy, a sharing economy that utilize unused resources is being highlighted. Accordingly, various services based on sharing economy are consistently emerging. Among them, Uber in the US, has changed the market structure of conventional passenger car transportation services that is deemed as a representative model for the real time ride sharing matching service using the mobile platform in mobility sector. By solving dissatisfactions with refusing passengers, charging an unreasonable fare, unkindness, reckless driving, a shortage of taxi supply in commuting time or late-night and uniformity of service qualities that are stubborn problems of existing taxi business, an expansion of the ride sharing service could be regarded as an innovative service market that actively reflects a consumer’s demand in the area of passenger car transportation service which has consisted of strong public regulations in tradition. However, in accordance with the ride sharing services like Uber have broaden spreading across the world, the conventional passenger car transportation business, especially the survivability and business structure of the taxi transportation business are menaced, accordingly, two services collides head-on each other, causing various conflicts. In the meantime, a ride sharing service is considered as a similar type of taxi transportation service in Korea, therefore, the business entry of a ride sharing service is constrained by the 「Passenger Transport Service Act」. However, according to the existing law, a taxi transportation service is a patented service in terms of a study requires a certain level of property investment and it is not justified that regulations on the taxi transportation services are applied to the ride sharing services in which ICT, passenger transportation services and transactions among individuals were integrated as they are. Even if the ride sharing service is providing actually similar services with the existing taxi transportation services, the current regulation method, which restricts or prohibits the service in a lump with reasons of an inadequacy of current laws and an ambiguity in legal judgment criteria, exhibits no sufficient grounds for an argument. Practical operation processes including way of providing services, operational system, etc. are different from the existing taxi transportation business, therefore, the regulations for this ride sharing business should be applied differently. The network convergence services, which combines ICT, mobile services and interpersonal transactions together, are rapidly spreading and activating, thereby causing significant changes in daily life of the people. Everybody agrees that such innovative services different from conventional business systems would supplement or replace the existing businesses and would consistently advance in the future. In this context, it is doesn't seem to be relevant that the regulations related to the taxi transportation business are applied to new business structure of mobile services area that integrated the existing industry with technology and innovation, as they are without any consideration with just a reason of 'publicity'. Korea demonstrates the world best mobile communication infrastructure and superior competitive edge in mobile area as well as possesses high quality software engineers. Nonetheless, it seems that Korea is lagging behind the other countries in terms of new innovation due to inflexible control system based on the hierarchical and limited communication culture for the science and technology innovation. Therefore, the new innovation has undergone the trial and error with the existing industrial system because of the severed conflict caused by interest difference and disputable aspects. It is thought that new innovative services like Uber suggest not only a direction to compensate for the negative consequences caused by a current exclusive business structure of the taxi transportation business but also a critical mind with regard to the measures that the country should deal with such issues under current circumstance. In this perspective, this study first starts with a question of what kind of roles should a nation perform as an entity that pursues a social welfare state model with the fundamental rights of the people in the Constitution as a normative goal as well as the democracy and judiciocracy as basic principles. In addition, it aims to find answer on how does the nation establish a direction for regulations with regard to new area so-called a ride sharing service that integrates ICT, passenger car transportation business and new transaction method together, and beyond that, to seek answer on how does the nation adjust a current gap between technology and administration for the direction of consistent and efficient regulations along with a consideration for a mobility sharing model with a convergence of future new industrial technologies such as autonomous vehicles. It is evidently limited to cope with the current times that is rapidly changing only through traditional way of thinking and regulation system. Thus, it is necessary for all of us to seriously contemplate on the value to be pursued economically and socially, and not to make the ride sharing platform service model be a simply innovative business model. Based on such a context, it is very important to seek the environment in phases that both the existing businesses and future businesses can move forward together under fair competitions through understanding and cooperation as well as connection and harmony so that all the people can enjoy higher quality of life. The key in the problems of the ride sharing service that continues to be the focus of controversy now is in how to solve interest conflicts across the entire society, that is, between public interest and individual agent. In modern society where numerous interest conflicts are happening, mediating between different agents for solving a conflict of interest and then solving this in a harmonious way is the important role in administrative law. Especially in that the government’s need to play a leading role for common good is big in this rapidly changing new technological society, the role of administrative law is more important. As the expansion of new convergence technology service that was not included in the existing system like ride sharing platform service has a tremendous influence on the existing traffic market, especially taxi market and causes extreme social conflicts with the existing businesses, the dichotomous thinking-typed statutory approach focusing simply on whether this is permitted or prohibited within the framework of existing laws needs to be sublated to introduce and apply the subsequent legal restrictions or legislation. As taxi transportation industry is seen, in traditional views, as object of patent in pursuit of study belonging to the government’s unique area and thus strict regulations like licensing system are being applied, it is difficult to justify the current regulation method that requires strict requirement for the ride sharing industry as well equally like in taxi transportation industry by applying the regulations on the taxi transportation industry as they are without comparative sentencing and control of interests against different profits and values. Given that contract, payment, pricing, evaluation and operation are being conducted through mobile platform rather than the off-line mode that ride sharing service method or business operation type is same as the existing passenger vehicle transport business type and various types of ride sharing service are being expanded through affiliation with car rental company or taxi company in addition to the peer-to-peer ride sharing service, it is undesirable to apply the regulations and laws on the existing traditional industry as they are. As the ride sharing platform service industry that provides mobility service for people has relatively less entry and operation costs than the other traffic industries with stronger public interest factors, the market entry barrier is relatively low and the industry contains the risk of excessive competition, and from the people’s safety and protection aspects, government’s intervention is required. Even so, it is thought that it would be desirable to apply the scope of regulations depending on type of ride sharing service so that the public interests can substantially be guaranteed rather than by applying the uniform standards in the current law like the regulation method now as they are. Especially to convert the traditional understanding of the existing rules, how to solve the harmony between efficient distribution of resources and freedom of competition, freedom of movement and career choice, freedom of business and public welfare, and risk prevention is above all important. Therefore, it is required that to have a substantial ride sharing in any form as the starting point, the level of public interest for the safety and fare that must be guaranteed to users should be obeyed and it will be desirable to seek the regulation plans that can exert the maximum effectiveness under different profit and value conditions including safety of people and decent living, social and economic risk, and public interest by applying the compliance methods of subjective requirement(human and physical requirement) and objective requirement differentially depending on type of a specific service. It is thought that based on this, expanding the range of choice by stages so that users, consumers and all people can enjoy the freedom of choosing the mobility service appropriate for each of their purpose and needs is the desirable direction of national administration.