개발도상국의 공기업 민영화 결정과 성과 영향요인 연구

Abstract

지난 수년간 민영화는 개발도상국과 선진국의 구조 개혁 정책에 있어서 주요 구성 요소였다(Sheshinski & Lopez-Calva, 2003). 이러한 구조 개혁은 국가의 역할을 중요시하는 케인즈 주의에서 국가의 개입에 회의적인 신자유주의로 전환에서 발생하였다. 제2차 세계대전 후 수정자본주의 체제하에서 광범위하게 확대된 공공부문의 비효율성을 주장하는 신자유주의 이데올로기가 부상하면서 민영화 프로그램은 세계적으로 확산되었다. 민영화는 탈규제정책에서 국유자산의 매각에 이르기 까지 다양한 정책을 아우르는 의미로 사용되며, 그 스펙트럼이 매우 넓다. 그러나 일반적으로 민영화는 ‘정부기업의 매각’을 의미한다고 할 수 있다. 선진국과 개발도상국을 막론하고 이 프로그램의 목적은 보다 높은 경제적 효율성을 달성하고 경제성장을 이끌 뿐만 아니라 불필요한 보조금을 없앰으로써 재정적자를 줄이는 것이었다. 이에 공감한 많은 국가들이 민영화를 추진함으로써 세계적으로 민영화는 크게 증가하였고, 결과적으로 국가 경제에서 공기업이 차지하는 비중은 감소하였다. 즉 1980년에 비해 1990년대 말에 이르러서는 개발도상국인 저소득국가, 저중소득국가 및 고중소득국가에서 공기업이 국내 경제에서 차지하는 비중이 평균적으로 약 9% 감소함으로써, 같은 시기 2%정도 감소한 선진국에 비해 민영화를 비롯한 신자유주의적 구조 개혁이 활발히 일어났다고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 개발도상국의 경제에서 민영화의 중요성은 선진국에서보다 크다고 할 수 있는 것이다. 따라서 민영화가 왜 추진되는지, 민영화를 결정하는 주요 요인은 무엇인지와 같은 연구가 많이 이루어졌고, 이 연구들은 정치적 요인과 재정·경제적 요인이 중요하게 생각했다. 초기에는 선진국의 민영화 결정을 중심으로 재정·경제적 상황에 집중하였지만, 점차 공공선택론적(Public Choice Theory) 시각에서 정부 형태나 정치 체제, 선거 등 정치적 요인의 영향을 다양하게 분석하였다. 이러한 경향은 개발도상국의 민영화 결정요인 분석에 대한 연구에도 보여진다. 그러나 선진국과 개발도상국의 민영화 결정에서 고려해야하는 요인은 달라야한다. 민주주의와 민주주의 시스템이 정착된 선진국과 달리 개발도상국은 신생민주주의 국가나 권위주의 국가 등 민주주의 시스템이 정착되지 않은 국가들이 주로 포함되어 있고, 이들의 정책결정에는 국가의 역할이 매우 중요하기 때문이다. 또한 개발도상국의 국가주도의 경제개발전략을 선호하지 않고, 공기업이 비효율적이라고 보는 시각을 가진 국제금융기구로부터 개발도상국은 많은 경우 채무를 지고 있는데, 이러한 채무는 민영화를 비롯한 신자유주의적 구조 개혁을 하는데 중요한 동기가 될 수 있기 때문에 외부적인 압력도 중요하게 고려되어야 한다. 이러한 차이점으로 반영하여 1990년부터 2008년까지 81개 개발도상국의 민영화 결정과 성과가 어떤 요인에 영향을 받는지 분석하였다. 본 연구는 민영화를 추진한 국가와 그렇지 않은 개발도상국의 표본을 사용하여 어떠한 요인이 민영화를 결정하게 하는지, 나아가 민영화를 결정한 국가를 대상으로 성과에는 어떠한 요인이 영향을 미치는지를 2단계로 나누어 분석하였다. 분석결과, 첫째, 민영화 결정과 성과에는 서로 다른 역학관계가 작용하는 것으로 나타났다. 민영화 결정에는 대외적 압력이 유의한 영향을 미쳤다. 반면 민영화 성과에는 대외적 요인보다는 정치·행정적 요인이 주로 영향을 미쳤다. 다만 국제금융기구의 압력은 정부의 이데올로기를 통해 민영화 규모에 간접적으로 영향을 미치고 있었다. 즉 국가가 국제금융기구에 채무가 있다면 우파정부는 민영화 규모를 키울 것이다. 한편 재정·경제적 요인은 두 단계 모두에서 영향을 미쳤는데, 이는 경제적 위기 극복의 수단으로서 국가가 민영화를 전략적으로 사용하였다는 것을 의미한다. 둘째, 민영화 결정에 대한 정치체제의 영향이 유의했다. 등간척도로 측정하였을 때에는 정치체제는 유의한 영향을 미치지 않았지만, 이를 범주화하여 분석한 결과 민주주의와 권위주의의 특성이 혼합되어 나타나는 정치체제를 가진 국가들이 민영화를 채택을 할 확률이 높고, 또 이를 통한 성과도 높았다. 이는 분석의 대상이 개발도상국이기 때문인 것으로 보인다, 즉 개발도상국은 정치체제에 있어 혼합 형태인 경우도 다수 존재하지만 민주주의 국가인 경우도 신생민주주의 국가가 많이 포함되어 있기 때문이다. 신생민주주의 국가의 경우 정책결정자들이 선거에 영향을 받아 급진적 구조조정을 선택하지 않는 경우가 많다. 이러한 정통적 구조조정 전략의 하나인 민영화는 반대를 억압할 수 있는 적절한 통제권을 보유한 혼합형태의 국가에서 높은 가능성으로 나타나는 것이라고 생각된다. 마지막으로 체제전환 여부는 민영화 결정과 규모에 유의하게 영향을 미쳤다. 체제전환 경험이 있는 국가들이 그렇지 않은 국가들보다 민영화를 채택할 확률이 높았다. 체제전환 국가에서 민영화가 활발하게 발생한 이유는 시장경제로의 전환에 있어서 민영화를 적극 활용하였기 때문인 것으로 보인다. 즉 민영화가 체제변환의 주요한 수단이었음을 실증적으로도 확인할 수 있었다. 다만 체제전환 여부는 민영화 규모 결정에는 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. ;For the last several years, privatization has been the major composition factor in terms of policies for structural changes in developing and developed countries (Sheshinski & Lopez-Calva, 2003). Such structural changes occurred based on the transition from the Keynesian perspective that values the role the government to neo-liberalism, which was skeptical of the governmental intervention. The ideology of neo-liberalism, which has proposed that the public sectors became more inefficient under the modified capitalism after World War II, became more prevalent worldwide and so did the privatization program. Privatization is used to indicate various policies in a wide array of the spectrum, ranging from deregulation policy to disposal of national property. However, privatization means ‘disposal of governmental industries’ in general. The purpose of this program is not only to achieve a higher economic efficiency to lead economic growth but also to eliminate the unnecessary subsidy in order to reduce the fiscal budget deficit for both developed and developing nations. Many countries that concede it expanded privatization worldwide by pushing forward privatization in their own countries, and as a result, the percentage taken up by public enterprises in the national economy has decreased. That is to say that neo-liberal structural changes, such as privatization, occurred actively from the 1980s to the late-1990s, as the percentage taken up by the public enterprises in the national economy decreased on average of 9% in low-income, low middle-income and high middle-income developing countries, as compared to 2% in developed countries. In such a context, the importance of privatization in the developing countries’ economy is larger than that of the developed countries. Thus, many research studies examined why privatization took place and what the important contributing factors in deciding for privatization were. These studies considered political, financial and economic factors to be important. At earlier stages, the decision for privatization was determined based on economic and financial situations, but gradually it was analyzed in multiple ways based on the public choice theory perspective to include the impact of political factors, such as the form of government, political system, election, etc. Such a tendency is also demonstrated in research studies analyzing the factors influencing the privatization decision in developing countries. However, the factors to consider for the privatization decision should be different for developed and developing countries. This is because unlike developed countries, which have already established democracy and democratic system, developing countries include those countries that have not yet established a democratic system, such as those of newborn democracy or authoritarian regime, and the government plays an important role in their policy decisions. Furthermore, developing countries owe many debts to international financial institutions (IFIs), which hold a perspective that does not prefer government-led economic development strategy of the developing countries and that deems public enterprises to be operating inefficiently. Such external pressure like debts should be duly considered as it could be a crucial motivation for neo-liberal structural changes that includes privatization. Reflecting upon such differences, this study has analyzed factors that influenced privatization decision and outcome in 81 developing countries from 1990 to 2008. This study has taken countries that either pushed forward privatization or those that did not as its sample and analyzed the factors that influenced privatization decision and furthermore has taken those countries that decided on privatization to examine what kind of factors influenced the outcome in two stages. The results indicate that, first, there is a different dynamics in effect for privatization decision and outcomes. External pressure influenced the privatization decision significantly. Conversely, political and administrative factors influenced the privatization outcome more than external factors did. However, the pressure from the IFIs indirectly influenced privatization scale through the government’s ideology. That is, if the government owe debts to IFIs, right-wing governments would enlarge the scale of privatization. On the other hand, financial and economic factors influenced both stages, which means the government has strategically utilized privatization as a method for overcoming the economic crisis. Second, the influence of the political system on privatization decision was significant. When using the interval scales, the political system did not have a significant effect. However, the countries with mixed characteristics of democracy and authoritarianism were more likely to adopt privatization and were also more likely to achieve better outcomes when analyzed using categorization method. This appears to be due to the fact the subjects of analysis are developing countries. That is, although there are many cases in which developing countries are with mixed governments, newborn democratic countries are also included in the democratic countries. For newborn democratic countries, there are more chances that political decision-makers are influenced by elections, thus not adopting radical reconstruction. It could be proposed that privatization, one of the traditional reconstruction strategies, is more likely in a country with the mixed government that holds proper controlling power to possibly suppress the opposition. At last, whether being a transitional country affected the decision and scale for privatization significantly. The countries with transition experience are more likely to choose privatization than those countries without it. The reason why privatization is more widely active in transitional countries is that they have keenly utilized privatization as a means of transition to the market economy. This confirms privatization as the major method for the transition. However, it was shown that whether being a transitional country did not have a significant effect on the decision for privatization scales.