북한의 아동 권리 보장 연구

Abstract

이 연구의 목적은 북한 당국이 1990년 UN 아동권리협약에 가입한 것을 기점으로 북한의 아동 권리 보장 상황을 아동 관련 제도, 예산 투입, 아동 권리 보장 성과 분석을 통해 파악하는 것이다. 이 과정에서 북한 당국의 아동 관련 국제협약 가입이 북한의 아동 권리 보장에 미친 영향을 분석하였다. 연구 목적을 달성하기 위해 북한의 아동 권리 보장 관련 제도·투입·성과 항목을 UN 아동권리협약이 제시한 아동 4대 권리인 생존권, 발달권, 보호권, 참여권으로 구분하여 분석을 진행하였다. 생존권, 발달권, 보호권, 참여권의 하위 항목으로 실질적인 아동 권리 내용을 포함한 UN 아동권리협약 1-40조를 해당 영역에 배치하였다. 북한 아동 권리 제도·투입·성과 분석틀은 유엔인권최고대표사무소(OHCHR)에서 발표한 유엔인권지표(Human Rights Indicators)의 구조·과정·성과 지표를 인용하여 북한 아동 권리 보장 분석틀로 재구성하였다. 북한 당국은 2018년 현재 아동 연령 기준을 만 16세로 규정해 놓았다. 아동을 정의하는 연령 규정은 해당 연령에 속한 아동이 국가로부터 어떠한 보호를 받는지, 어떠한 권리를 보장받는지와 연결되는 중요한 문제이다. 북한 당국은 2016년에 사회주의 헌법을 개정하면서 제31조 규정을 통해 성인 연령을 만 16세부터로 규정했다. 북한에서 아동과 성인을 구분하는 기준은 ‘노동 가능 여부’이기 때문에 실제 교육권을 보장하는 아동 연령과 법률이 보장하는 교육 연령에 차이가 발생한다. 2018년 현재 북한에서 만 16세인 고급중학교 3학년은 법률적으로 의무교육 대상이지만 노동이 가능한 성인에도 해당하는 상황이다. 북한 당국의 아동 연령 기준은 UN 아동권리협약이 규정한 아동 연령 범위인 만 18세와도 차이가 있다. UN 아동권리위원회는 최종견해를 통해 지속적으로 북한 당국에 아동 연령 규정을 상향할 것을 요청하고 있다. 북한 당국은 제5차 아동권리보고서에 의무교육 기간 연장으로 인해 실제 아동 연령을 만 18세까지 상향했다고 기술하였으나 실제 의무교육 기간은 1년이 증가했기 때문에 아동 연령은 기존 만 16세에서 만 17세까지로 늘었을 따름이다. 이는 아동 연령 상향으로 인한 노동력 감소를 감당할 수 없는 북한 당국이 국제사회의 요구에 대해 상황을 모면하는 방향으로 대응했을 것이라는 추정을 가능하게 한다. 북한 당국이 북한의 헌법과 실정법에서 아동 연령을 만 16세로 규정한 조항을 여전히 바꾸지 않았다는 사실이 이를 뒷받침한다. 이 논문은 북한의 헌법 및 법률 총 187개 중 아동 및 어린이 용어를 포함하거나 만 16세 미만의 주민을 대상으로 한 헌법 및 법률 12개를 선정하여 분석하였다. 북한의 아동 권리 관련 투입 분석을 위해 투입 주체를 북한, 한국, 국제사회로 구분하였다. 북한 당국의 투입은 조선중앙년감, 한국의 투입은 통일부 월간남북교류동향, 국제사회의 투입은 ENGAGE DPRK의 인도지원, 교육지원, 개발지원 분야 자료와 UN 인도주의업무조정국(OCHA)의 대북 인도적 지원 자료를 함께 활용하였다. 북한 아동권리 보장 성과 분석 자료는 북한 당국이 제출한 UN 아동권리협약 1-5차 협약 이행보고서이다. 해당 보고서는 아동에 대한 정의, 아동권리보장 일반원칙, 시민권과 자유, 가정환경 및 대안양육, 기초보건 및 복지 등 아동의 성장 과정에 필요한 기본적인 권리 보장 상황을 포함하고 있다. 북한의 아동 권리 보장 제도는 생존권, 발달권, 보호권, 참여권으로 구분할 수 있다. 생존권 관련 북한의 아동 권리 제도는 국적 및 신분 제도, 영양 및 보건 제도, 부모 양육 제도, 가정외보호 아동 제도, 사회보장 제도, 난민 아동 및 장애 아동 관련 제도를 포함한다. 발달권 관련 제도는 보육 및 교육 제도, 보호권 관련 제도는 아동 노동 금지 관련 제도, 아동 대상 범죄 처벌 관련 제도, 아동 대상 형사 제도가 있다. 마지막으로 참여권 관련 북한의 아동 관련 제도는 아동 의견 존중 관련 제도, 모임의 자유 관련 제도가 있다. UN 아동권리협약이 북한의 아동 권리 관련 제도에 미친 가장 큰 영향은 실제 작동은 하고 있었으나 법적 근거가 없었던 제도를 성문화한 것이다. 북한 당국은 국제사회의 아동 권리 제도 개선 요청에 느리지만 반영하고 실행하려는 의지를 보인다. 그러나 여전히 제도는 명목으로 만들어 두고 제도와 실행을 의도적으로 분리하는 경향도 있다. 특히, 아동 연령 규정이 동일한 법률 안에서 다르게 나타나거나 법률 사이에서도 다르게 나타나고 동일한 범죄에 대한 처벌 규정이 법률에 따라 다르게 나타나기도 한다. 앞으로 제도와 실제 작동이 합치할 수 있도록 보다 정교하게 다듬어야 할 숙제가 남아 있다. 북한의 아동 권리 보장 투입은 북한 당국이 UN 아동권리협약에 가입한 1992년부터 제5차 아동권리보고서가 다루는 2015년까지 3단계로 구분하였다. 북한의 아동권리협약 가입 제1기에 해당하는 1992~2000년의 특징은 북한 당국의 정상적인 투입과 경제난으로 인한 투입 중단이 공존하는 것이었다. 1995년 한국의 대규모 식량 지원을 시작으로 한국 및 국제사회의 투입이 진행되었다. 북한의 아동권리협약 가입 제2기 2001~2007년 기간 동안 북한 당국의 투입은 제1기와 비교하여 절반 수준으로 감소했다. 그러나 한국 및 국제사회의 투입이 제1기에 비해 급증하여 결과적으로 아동 권리 보장 분야에 대한 전반적인 투입이 증가했다. 한국과 국제사회의 투입은 생존권 분야에 각각 91%, 96%를 집중하였고, 발달권 분야에 각각 9%, 4%의 투입이 진행된 것으로 나타났다. 북한의 아동권리협약 가입 제3기 2008~2015년 기간 동안 북한 당국의 투입은 제2기와 유사하다. 반면 한국 및 국제사회 투입은 크게 감소하였다. 한국은 금강산 피격 사건 및 천안함 폭침 사건으로 인해 남북 관계가 경색되면서, 국제사회는 북한 당국의 모니터링 거부로 인해 투입 규모가 급감한 것이다. 그러나 국제사회의 투입은 2007년 북한의 홍수와 같이 긴급을 요하는 사안에 따라 산발적으로 이어져 왔다. 북한 아동 권리 보장 성과는 생존권, 발달권, 보호권, 참여권으로 구분하여 분석을 진행하였다. 생존권 영역은 4가지 영역 중 제도와 투입이 긍정 영향을 주고받는 분야로 나타난다. 생존권 영역은 아동의 건강, 보건의료 환경, 안정적인 양육 환경 제공, 의식주 보장을 포함한다. 해당 영역은 일단 투입이 진행되면 비교적 빠른 시간 안에 성과가 나타난다. 그 결과 북한 당국이 더 많은 투입을 요청하고자 자발적으로 제도를 개선하는 결과로 이어지기도 하였다. 반면, 발달권 분야는 제도와 투입의 관계에 있어 보수적인 경향을 보인다. 북한의 발달권 관련 제도는 의무교육 기간을 연장한 것 외에 분석 대상 기간 동안 변화가 없었다. 투입 부분 역시 생존권 영역과 다른 경향을 보이는데 북한의 경제 사정이 최악인 상황에서도 북한 당국은 발달권 영역에 투입을 지속했다. 이는 북한의 발달권이 학교 교육 중심으로 이루어져 있기 때문에 “무료의무교육”이라는 핵심 기반을 유지하기 위해 어려운 상황에서도 투입을 지속한 것으로 보인다. 보호권과 참여권 분야의 투입은 해당 권리의 특성상 대규모 재원 투입이 필요하지 않다. 보호권과 참여권 분야에 대한 북한 당국 차원의 투입은 “예산을 많이 투입하였다”와 같은 서술로 나타나고 한국 및 국제사회의 투입은 진행되지 않았다. 보호권과 참여권이 북한의 아동 권리 보장에서 중요한 의미를 지니는 이유는 북한 당국이 국제협약을 맺고 당사자가 되면서 해당 개념이 생겨났기 때문이다. 그렇지만 여전히 보호권과 첨여권의 일부 제도를 설명하는데 있어 개념을 왜곡하거나 해당 개념을 인지하지 못하는 경향도 나타난다. 이 논문은 투입 및 성과 분석 대상 자료 중 북한 당국이 제공하는 정보의 구체성에 한계가 있다. 북한 투입 자료는 정확한 금액보다 비율을 제시하거나 구술로 대체하는 경향이 강하다. 또한 1-5차 아동권리보장 보고서는 5차 보고서를 제외하고 북한 당국이 제출한 국가보고서만 있다. 북한 당국의 입장을 주로 대변하기 위한 것으로 “성과”라고 볼 수 없는 서술이 등장하기도 한다. 그러나 이러한 한계는 한국 및 국제사회의 투입 관련 자료 및 북한 당국이 주장하는 성과를 검증할 수 있는 통계 자료 확보를 통해 극복이 가능하다. 이 논문이 보다 의미를 지니려면 향후 아동 권리 보장 정도를 객관적으로 파악할 수 있는 측정기준을 개발해야 한다. 지표를 통해 아동 권리를 지수화 하는 것은 아동이 마땅히 누려야 할 보편적인 권리를 보다 잘 보장할 수 있기 때문이다. 2018년 현재를 기준으로 국제사회 기준의 아동 권리 지표를 북한 사회에 그대로 적용하는 것에는 무리가 있다. 북한의 경우 아동 권리 발달 및 보장이 자발적 선택이 아닌 경제난으로 인해 갑자기 이식된 개념이라는 점, 국제사회의 다수 국가와 정치체제를 달리하는 만큼 아동의 삶의 패턴이 다르게 나타나는 점, 북한의 경제 사정이 상당히 회복되었지만 여전히 절대적인 투입액이 낮은 수준에 머무른다는 점, 아동 권리 보장 측정을 위한 지표가 객관적인 자료와 함께 경험적 자료도 필요하다는 것이 그 이유이다. 이러한 이유로 국제사회 기준의 아동 권리 지표를 북한 사회에 적용할 경우 상당한 왜곡이 발생할 수밖에 없다. 그렇다고 해서 북한 사회의 특수성만 고려하여 북한만의 지표를 사용해야 한다는 것은 아니다. 북한 역시 국제사회의 한 일원으로 보편적 기준에 부합하는 아동 권리 보장 정책을 지속해야 한다. 이를 위해 현재 북한의 아동 권리 보장 정도가 어느 수준인지 파악하는 것이 중요하다. 북한 사회에 적합한 권리 수준 측정 도구를 통해 어느 분야의 권리가 침해를 받는지, 또 잘 보장을 받는지 판단하고 실질적인 아동 권리 수준을 높이기 위한 지표체계 개발에 이 논문이 기여할 수 있을 것으로 기대한다.;The purpose of the study is to investigate how the authority of the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) assures children’s rights by analyzing the DPRK’s system, budget investment and the resulting outcomes related to children’s rights after the authority signed the United Nations Convention on the Rights of the Child(CRC) in 1990. In the process, the paper also analyzes the effect joining the international convention had on the DPRK’s assurances for children’s rights. The research analyzes the DPRK’s system, investment, and the outcomes by firstly classifying children’s rights according to the four specific categories – survival rights, protection rights, development rights and participation rights - which were originally proposed by the UN CRC. Additionally, the 40 articles of the UN CRC that includes substantive practices are arranged as the sub-items of each rights category. The children’s rights assurance analysis framework of the DPRK is constructed with three parts - the system, the investment, and the outcome - with the reference to structural indicators, process indicators and outcome indicators as listed in the UN Human Rights Indicator, published by the UN Human Rights Office of the High Commissioner. As of 2018, the DPRK defines a child as a human being under the age of 16. This definition of a child is a critical issue to interpret how the children in these age groups are protected and what kind of rights are assured. The DPRK authority defined adult age as 16 years and older in 2016 when the Article 31 of Socialist Constitution was amended. the distinguishing criteria between children and adults in the DPRK is the ‘feasibility to work’ criteria. Within the DPRK, there is a difference between the children’s age in relation to the right to be educated and the education age that is assured by the law. As an example, in 2018, a third-grade students in a senior middle school who is 17 in the DPRK is legally a subject for the compulsory education but is also defined as an adult who can work. In addition, the definition of a child’s age is different from the definition of the UN CRC, with respect to the age range of children below 18. The UN CRC has continuously asking the DPRK authority to raise the child age limit as outlined in the Concluding Observations. However, the DPRK authority asserted that the actual child age range has been raised to 18 as the compulsory education is extended one year, but the child age is extended from 16 to 17 with the extension. This makes it possible to assume that the DPRK’s response was to avoid the situation by dodging the demands from the international community, since the DPRK authority was unable to cope with the labor shortage caused by reflecting them in actual law. The system related to the DPRK children’s rights was examined in comparison with 12 out of 187 constitutional laws and legal laws that either contains the term child or applies to the citizens under 16 years old. Themes of investment are classified into categories which include the DPRK, the Republic of Korea(ROK) and the international society to analyze the investment related to the children’s rights in the DPRK. Data was collected from “Korea Central Yearbook” to examine the DPRK’s investment, “Monthly Trend of Inter-Korean exchange” by Ministry of Unification to examine the investment of the ROK, and the materials on humanitarian aid, education aid, developmental aid by ENGAGE THE DPRK and the material on humanitarian aid to the DPRK by the United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. The outcome related to the DPRK’s assurances of children’s rights is examined in comparison with the 5 state party’s reports of the DPRK on the UN CRC. The reports describe the situation of the basic rights assurance which is necessary for the children’s growth, including the definition of a child, general principles for children’s rights assurance, civil rights and liberty, family environment and alternative care, basic health and welfare, etc. The system for assurances of children’s rights in the DPRK can be classified into survival rights, development rights, protection rights, participation rights. The system for children’s rights regarding survival rights in the DPRK can be sub-categorized into nationality and class system, nutrition and health care system, parental guidance system, the system for children deprived of the family environment, social security system, the system for refugee children and children with disabilities. The system regarding development rights refers to childcare and educational systems. The system regarding protection rights includes the child labor prohibition system, the punishment system on the child-targeted crimes, and the under-age criminal punishment systems. Finally, the system regarding participation rights can be defined as including the system of respect for children’s opinion and system of liberty of association. The most significant impact of the UN CRC in the DPRK is the codification of the system that was in fact functioning but lacked a legal basis. This analysis shows that the DPRK authority is willing to reflect on and implement the request to improve children’s rights system from international society slowly. However, there is still a tendency to intentionally separate system from practice, pending the implementation of systems. Therefore, there is a need for more focused work with in the DPRK to match the system and actual practice, such as the fact that the child age rules differ within the same law and among different laws and the fact that punishments for the same crime vary depending on the laws. The DPRK’s investment in children’s rights assurances from 1992 when the DPRK authority ratified the CRC to 2015 the final year of the fifth state’s party report covered can be divided into three stages. The first stage, from 1990 to 2000, had the characteristic of coexistence of the usual investment by the DPRK authority and the cessation of investment due to the economic downturn. Starting with the massive food aid in 1995 by ROK, the investment from the ROK and the international society was initiated, focusing solely on the humanitarian aid. The second stage from 2001 to 2007, the DPRK’s investment in child rights decreased by nearly 50% in comparison to the first stage. But the overall investment in the assurance of children’s rights increased due to the rapid increase of the international investment from the ROK and the international society. The ROK and the international society focused respectively 91% and 96% of their investment on the category of survival rights and provided respectively 9% and 4% of their investment on the development rights. The third stage, from 2008 to 2015, of investment by the DPRK authority is a continuation of the reduced investment spending began in the second stage. However, the investment from the ROK and the international society has decreased significantly since this period. South Korea reduced the investment because of strained inter-Korean relations caused by the incident of shooting a South Korean tourist in Mt. Keumkang and the sinking of the Cheonan; and international society similarly decreased investment due to the DPRK authority’s refusal to monitor the investment. Still, there was sporadic investment from international society, in response to urgent issues such as floods in 2007. The children’s rights assurance outcome in the DPRK can be classified into survival rights, development rights, protection rights, participation rights. Among four sub-items, the area of survival rights appears to be a sector in which system and investment exchange the positive impact. The survival rights include children’s health, health care environment, the provision of stable parenting environment, and the provision of food, clothing and shelter. Research shows that once the investment is made in these areas, positive results appears relatively fast. As a result, the DPRK authority voluntarily revised the system to request more investment in the category of survival rights. On the other hand, the area of development rights shows a conservative tendency between the system and the investment. The DPRK system related to development rights has not changed except for the extension of the compulsory education period. On the investment side shows a different tendency, which is the continued investment of the DPRK even in the worst economic situation. As the system related to the development rights in the DPRK is centered on the school education, it seems that the DPRK authority continued to invest on the core foundation of “free compulsory education.” The areas of the protection rights and participation rights do not need large-scale budget investment due to the nature of the rights. The investment of the DPRK in the two areas have been described as “invested a lot of budgets ”, which the investment from South Korea and international society has not participated in. The reason why the protection rights and the participation rights are important in analyzing the assurance of children’s rights in the DPRK is that the concept has developed after the DPRK authority became the party of the UN CRC with the ratification. However, the authority still shows the tendency to distort or not recognize some concepts correctly when they explain internal systems related to the protection rights and the participation rights. Among the materials used for this research, there is the limitation in the information provided by the DPRK government. The materials describing the investment of the DPRK have a tendency to be altered by proportion or oral description rather than the actual amount of money. Also, in the five reporting periods, there is only state’s party reports except for the fifth periodic report. Additionally there are statements that are difficult to be considered as the “outcome”, which seems to represent the DPRK authority. However, this limitation can be overcome with the statistical data that can verify the outcome the DPRK authority argue and the materials related to the investment from the ROK and the international society. In order to make this study more meaningful, it is necessary to develop measures to objectively comprehend the degree of assurance for children’s rights. Indexing the children’s right with indicators would lead to a better assurance of the universal rights a child deserves. As of 2018, it is not reasonable to apply child rights indicators holds up to international standard in the DPRK society to the letter. In the case of the DPRK it is necessary to consider following points: that the development and assurance of children’s right was not a voluntary choice but a concept that suddenly transpired because of the economic downturn; that the children’s life pattern appears differently as the DPRK has different political system from the many countries in the world; that the absolute amount of investment remains low even though the DPRK economy has recovered substantively; that the indicator for rights assurance measurements needs objective and empirical data. For these reasons, considerable distortion of the data is inevitable when the children’s rights indicators of the international standards are applied to the society of the DPRK. This does not mean that the DPRK should utilize indicators of their own based on their current society. As a member of the international society, the DPRK should continue a policy of children’s rights assurance that meets the universal standard. For this end, it is critical to understand the level of the children’s rights assurance in the DPRK. This research is expected to contribute to the development of an indicator system that is adequate to the society of the DPRK to rights level measurement by understanding the parts of rights that is violated and detracts from the enhancement of actual children’s rights level in the DPRK.