사회복지조례의 제정권 강화에 관한 연구

Abstract

오늘날 4차 산업혁명이라 불리는 사회의 급속한 변화 흐름과 IT산업 발달 및 경제성장에 따른 국민의 사회참여 증가 등으로 인해 복지 및 사회 전반의 서비스는 그 수단과 정도의 범위가 점차 광범위하게 수요를 형성해가고 있다. 특히 국민의 사회참여가 증대됨에 따라 국가에 대한 국민의 기대의식이 복지정책에 집중되어 나타나는 가운데, 나날이 복잡⋅다양해지는 수요에 대응 가능한 복지정책이 공급될 수 있는지에 귀추가 주목되고 있다. 이와 같은 복잡한 현실에 대응하기 위하여 정부는 ‘자치권 강화, 작은 정부의 도입’이라는 패러다임을 제시하였으나, 여전히 사회복지영역 등에서의 정책전달방식은 일률적⋅수직적 정책하달방식이 유지되고 있다. 그 결과 현행 사회복지서비스 공급방식은 여전히 다양한 복지수요에 부응하기에는 한계가 존재한다는 평가를 받고 있다. 뿐만 아니라 지방단위 정책수립의 근거가 되는 조례제정에 있어 현행입법체계는 법률유보원칙 및 복지사업 수립의 근거가 되는 「사회보장기본법」 제26조의 해석 충돌을 고수하고 있다. 때문에 지방정부의 지방자치권⋅자치입법권 침해 및 지역단위의 특수성이 고려되지 못한 부분적⋅제한적 복지정책공급실태로서 복지사각지대는 여전히 해소되지 않는 사회문제로 잔존하고 있다. 오늘날 사회복지의 양상은 종래 사회복지 영역으로서 소외계층 등 사회적 약자의 계층보호 또는 일선에서의 사회안전망 구축에서 탈피하여 점차 국민 모두가 평등하게 누려야 할 권리로서 인식되고 있다. 이러한 변화에 입각하여 복지의 수요형태 역시 사회계층별⋅지역별 수요에 따라 다양화⋅세분화되고, 고도화된 사회복지 및 사회정보시스템에 대한 국민의 기대와 요구가 높아지고 있는 실정이다. 최근 복지사무형태가 지방자치단체 단위에 일임되는 경향이 증가됨에 따라 지방자치단체의 고유성이 주목받고 있다. 특히 지방자치단체의 경우 지역주민과 직접적 이해관계를 가지기 때문에 지방자치단체 고유의 특성을 극대화할 수 있고 지역중심의 사회복지서비스를 공급할 수 있을 것이라는 전망이 존재하는데 반해 복지조례의 경우 비교적 그 관심의 정도와 논의기간이 오래되지 않아 다양한 복지수요에 대응하기에는 아직까지 미흡한 부분이 많다. 복지사무조례 제정에 대한 입법체계 및 적정공급기준이 확립되지 않은 채 무분별하게 복지재정만을 낭비하는 현행 재정운영방식은 중앙정부와 지방자치단체 간 해소되지 않는 갈등사항으로 잔존하고 있다. 또한 자치권 확보 및 자율성 고취의 명목으로 상위법의 근거 없이 조례를 제정함으로써 추가조례 및 초과조례의 입법형태가 두드러지면서 지역별 복지수급편차는 더욱 극대화되고 있는 실정이다. 조례제정에 있어 지방자치단체의 재정자립도 또는 자치단체의 사무범위 문제 역시 문제의 온상이 된다. 특히 복지사무수행에 있어 지방자치단체의 재정은 매우 중요한 역할을 가지는 가운데 실제로 지방자치단체가 수행하는 복지사업의 경우, 지방자치단체가 자체적으로 시행하는 사업이 전체의 약 47%를 차지하고 있으며 지역중심의 복지제도를 수립하고 각 종 서비스를 공급하고 있음에도 불구하고 현행 「지방세기본법」 제4조는 지방자치단체의 과세권을 철저히 법령상 규정에 의하도록 명시하고 지방자치단체 단위의 자율부과세제도 운영을 통제하고 있다. 대부분의 지방자치단체가 미진한 복지사무수행의 원인으로서 조례입법의 제한성과 재정난을 피력하고 있으며 이와 같은 문제는 사회 내 과소복지⋅과잉복지⋅복지누수와 같은 복지 불평등 현상으로 이어질 수 있고 나아가 헌법상 평등주의 또는 사회보장기본법상 복지형평성 위반의 측면으로 귀결될 우려가 있다. 그러나 조례에 대한 이해도가 부족한 개별 지방자치단체에게 무제한의 입법적 자율성을 부여하기에는 아직 시기상조이며 특히 복지는 주민의 특수성을 고려하여 고루 보장할 수 있는 포용적 복지정책과 사회보장제도의 마련이 필요하다. 일례로 최근 전국 단위로 시행되고 있는 ‘출산지원제도’의 경우만 하더라도 지원 금액 편차에 의한 지역인구유입정책이라는 본 제도의 시행목적 및 필요성과는 달리 지역 간 지급금액과열양상으로 변질되고 있는 현실이다. 또한 출산과 동시에 파생적으로 수반되는 보육⋅양육⋅교육⋅의료 등 각종 후차적 제도 지원까지는 연결되지 않아 유입인구의 대부분이 본래 거주하던 생활지역으로 재이주하는 등 관련 기반마련 및 사후관리 역시 미비한 실정이다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 개별 지방자치단체에서 지역별 주요산업 또는 인구구성형태 등 다양한 분석을 통하여 지역수요를 정확히 파악하고 이를 데이터화함으로서 체계화⋅구조화된 복지특수데이터 관리방안을 마련할 필요성이 있다. 오늘날 국가는 정보통신기술산업의 발달, 4차 산업혁명, 사회변화 및 가치변화에 따라 복지수요자의 수요의식을 어떠한 관리방식으로 어떻게 사회복지서비스를 제공해야 할지에 대해 고민할 필요가 있다. 한국의 전통적인 상명 하달방식의 규율체계는 새로운 혁신에 걸림돌로 작용하고 있는 바, 시대에 맞는 기술 활용을 통해 정부는 지방자치단체의 자율성을 확보하면서도 지역 간의 자유로운 협업ㆍ통합ㆍ소통을 도모할 수 있는 진정한 의미의 협력형ㆍ맞춤형ㆍ참여형의 복지프로그램을 단계적으로 개발하고 나아가 상용화 할 수 있는 선 순환적 제도방향을 모색하도록 발전되어야 할 것이다. 위와 같은 문제의식을 바탕으로 본 논문은 헌법상 국민의 기본권 보장⋅복지 평등권 실현⋅자치조례 활성화에 대한 탐구를 규범적 목표로 하고자 한다. 법치주의와 형평성 원칙을 기본원리로 삼는 복지국가 및 수요자 맞춤형 지역복지 모델을 추구하기 위해서는 조례제정권 강화는 반드시 필요한 존재이다. 따라서 정부⋅지방자치단체 및 현행 입법체계가 사회적 변화에 따라 복지정책의 공급주체로서 어떠한 역할을 해야 할 것인가에 대한 질문을 시작으로, 사회복지조례에 관한 규범적 기초를 살펴보고자 한다. 사회복지조례를 형성하는 헌법이념과 제도 및 행정법의 기본원리⋅지방자치법상의 자치분권이념 그리고 이를 구체화하는 구체화법으로서 사회복지법적 관점을 기반으로 사회복지조례제정권 강화에 관한 논의를 진행하고자 한다. 한편, 체계가 확보되지 않은 채 제정권을 무차별하게 확대하게 되는 경우 부차적으로 발생할 수 있는 문제점들에 대해서는 현행 출산장려금조례와 영유아보육조례 통해 살펴보고자 한다. 더불어 제정권 확대에 관한 논의로서 앞서 살펴본 문제점들을 기초로 하여 복지조례의 제정권 강화를 위한 현행 입법체계 보완방향에 대한 고민과 함께 4차 산업혁명과 사회복지가 결합된 서비스 영역에서의 지역복지에 대한 기본 틀을 어떻게 개선 정립해나갈지에 대한 해법을 모색해보고자 한다.;At these days, welfare and service of the whole society are forming demand about the method and sphere of degree more widely due to the economic growth, development of Information Technology industry and the rapid transition of social flow which is called by the 4th Industrial Revolution. Especially, with the growth of people’s social participation, while anticipation of the people is being concentrated on the national welfare policies, whether the nation could supply well-qualified policy that responds to more complicated and diversified demand is being watched with keen interest. To deal with this complicated reality, the government suggested the paradigm of ‘Strengthening the right of autonomy, Introduction of the small government’, but a way of policy delivery in social welfare still keeps vertical and uniformed system. As the result, the current supply system of social welfare service is evaluated as still has limitations to satisfy various welfare demand. Also, an existing legislation system to enact ordinance becomes a basis of making local policy, but it has to comply with the principal of statutory reservation and nation sticks to analytical conflict about the Framework Act on Social Security clause 26 that establish a base of welfare work. So the welfare dead zone is still now remained as unsolved social problem by way of partial⋅limited policy supply situation which not considers character of each region, right of local autonomy, infringement of right to enact ordinance. At these days, the aspect of social welfare is acknowledged as an equal right that all public should deserve, unlike traditional social welfare protecting disadvantaged groups and setting up the social safety net in this field. With these changes, welfare demands are also becoming various and detailed in accordance with the social classes, community and the public’s anticipation and demand about highly developed Social Information System and Welfare is getting higher. In a recent a form of welfare work is left to local government frequently, a characteristic of the government is receiving more attention. A local autonomous entity can maximize an innate character and raise a possibility to supply regional welfare service because it has a direct relation to a resident in particular. However, in case of welfare ordinance, a degree and period of interest have not been so long, so it has a lot of imperfections to meet these various demands. Without establishing a proper standard and legislation about enact of welfare ordinance, a way of financial management that only wastes welfare financial imprudently is left as an unsolved conflict between the central government and the local. Furthermore, by enacting an ordinance in terms of securing and inspiring autonomy rights without the upper legal basis, legislation of additional ordinance or excess ordinance is standing out and deviation of local welfare supply and demand is becoming maximized. In enacting an ordinance, fiscal independence of local government and a range of the local work could be a hotbed of a problem as well. Especially, a local fiscal has a very important role in performing welfare work. In case of performing the actual work by local, they perform 47 percent of the entire autonomously. Although they set up regional welfare policy and supply a variety of services, Local Tax Act clause 4 thoroughly regulates taxation rights from the local government and controls their independent taxation through this clause. Most of the local appeals for limitation of legislating ordinance and financial difficulties as the reason of performing unsatisfied welfare. Moreover, these troubles can result in welfare inequality like careless, overprotection, welfare leakage, furthermore, a violation of egalitarianism on Constitution and equitable treatment on Framework Act on Social Security. However, it is premature to authorize unlimited legislative autonomy to each local government and especially, welfare policy and Social Security System needs to be prepared to guarantee the resident’s whole life in accordance with specialty. As an example, ‘Maternity support system’ that recently implemented around the country has been corrupted as excessive competition on supporting fund between regions, contrary to the original purpose and necessity of the scheme named policy to attract local residents. Moreover, it is not connected to all kinds of supports like child care⋅nurture⋅medical treatment that be derived from childbirth. So most of the incoming population migrates to where they come. It means local governments lack an establishment of related foundation and ex post fac to management. To solve these problems, each government needs to understand local demands exactly through various analysis on a major industry or structure of the population and prepare management plans of systemized⋅structured special welfare data by making data. Nowadays the country have to consider how to administer welfare consumer’s demands and how to offer social welfare services following the development of Information and Communications Technology, 4th Industrial Revolution and changes of society and values. Because a traditional top-down approach regulation system of South Korea is remaining as an obstacle of a new revolution, the central government has to gradually develop sincere collaborative⋅personalized⋅participatory welfare program which makes local governments get an autonomy and aim disengaged cooperation⋅integration⋅communication between other regions. Furthermore, the government should seek a virtuous cycle on a commercial scale through using suitable technologies. Based on a critical mind as above, this study try to consider guarantee of the people’s fundamental human rights on the Constitutional Law⋅realization on welfare equity⋅invigoration of an autonomous ordinance as a normative goal. A reinforcement of ordinance making power is certainly necessary to pursue a customizable model on local welfare and a welfare state with basic principals such as constitutionalism and equitable treatment. As a result, to start with the question that the central government⋅the local government and legislation system as welfare policy suppliers have to play which role in social changes, it will cover the normative foundation of the social welfare ordinance. Moreover, it will attempt to discuss how to strengthen the power to legislate welfare ordinance based on the perspective of the Constitutional belief and measure, the fundamental principled of Administrative Law⋅decentralization ideology on the Local Autonomy Act and Social Welfare Act as a defined law to embody that forms the ordinance. Meanwhile, in case of increasing legislation indiscriminately without any system, some problems can occur. So it will be approached by two current ordinances which are childbirth grant and infant child care. In addition, on the basis of the previous problems, an adaptable solution with complementary measures of the current legislative system for reinforcing the power to enact welfare ordinance will be covered and seek how to improve basic local welfare outline in the field of service that is combined 4th Industrial Revolution with social welfare.