비상임이사는 공공기관 경영성과에 영향을 미치는가?

Abstract

A variety of studies emphasizing the importance of a public authorities board have argued that the board can play a key role in normalizing the incomplete owner-agent structure of public authorities and enhancing its management performance. In Korea, one of the biggest changes from the enactment of the Act on the Management of Public Authorities is the board system. The importance of non-executive directors has been raised, especially as the practical role of control of the board of directors has been emphasized. Thus, the purpose of this study was to empirically analyze the relationship between the board and performance in Korean public authorities. In particular, the study focused on the board composition and individual characteristics of non-executive directors. Considering that decisions of the board are ultimately determined by the majority, important decisions and policies of an institution can vary depending on how the board is structured and filled with its members, and its management performance differs according to the results. To be specific, this study analyzed the effects of the board composition, in terms of the board size, the ratio of non-executive directors, and the ratio of ex officio non-executive directors on the management performance of public authorities. In doing so, the study investigated the board size to improve the performance and verified whether the non-executive director system introduced to strengthen the board independence operated in accordance with the actual policy intention. Second, the study analyzed the effects of non-executive directors’ political nomination, expertise, and career diversity on the management performance of public authorities. A more important issue in the composition of a public authorities board is 'which qualifications and work experiences are needed'. Non-executive directors not directly employed by an institute are considered independent compared to executive directors, and the current Korean board system puts emphasis on strengthening the control role of the board centered on non-executive directors. Nevertheless, different experiences and backgrounds of non-executive directors are associated with different motivations and abilities to act on the board. Hence, analyzing whether these characteristics have positive or negative impacts on institutional performance improvement is a highly significant matter in the appointment process. Finally, the study analyzed whether the relationship between the board composition, the characteristics of non-executive directors, and the performance varied by the type of an institution. Due to the nature of a public authorities, the design of its governance structure is legally and institutionally organized, and the primary criterion is the type of a public authorities. Although the powers and roles of executives in Korean public authorities specified in the Law on Management of Public Authorities are identical, there are differences in the appointment process and relationship with the government. The dependent variable, the performance of a public agency was constructed by classifying the management performance evaluation results into the management efficiency, major project performance, and management evaluation grade. The operation year, personnel size, characteristics of the head of an agency were controlled. The spatial scope of the study includes 59 public agencies, with a temporal range from 2008 to 2015. For the analysis of the study, a random effect model was used to consider the features of panel data. The main findings and implications are as follows. First, with respect to the board composition, it was revealed that the management efficiency and management evaluation grade were higher as the board size was larger. It was explained that the strengthening of the board function due to the increase of the board size positively affected the management performance. An additional examination of the convexity relationship between the board size and management performance did not lead to the confirmation of a significant impact. Therefore, further discussion on the appropriateness of the board size of Korean public authorities specified in the Law on Management of Public Authorities is required. On the other hand, the ratio of non-executive directors did not have a significant impact on the management efficiency and major project performance, while it had a negative impact on the management evaluation grade. It implies that the enactment of the Law on Management of Public Authorities, which substantially strengthened the authority of non-executive directors, has failed to drive the enhancement of the management performance of an institution, which calls for the revision of the relevant system. The ratio of ex officious non-executive directors was found to be irrelevant to the agency's management performance. Second, the individual characteristics of non-executive directors had a varying impact on the management performance. First, political nomination negatively influenced the major project performance and management evaluation grade. It is interpreted that the nomination of a political figure as a non-executive director imposes a burden on the autonomy and neutral governance of management activities. Considering that empirical studies the political nomination of non-executive directors have been lacking so far in spite of the critical opinions, the results of this study support the empirical fact that the political nomination of non-executive directors hinders the enhancement of institutional management performance. Meanwhile, expertise was identified as a key qualification required for non-executive directors. As a result of the analysis, the higher the ratio of non-executive directors with expertise was, the better the management efficiency and management evaluation grade were. That is, non-executive directors with experience in an industry in which the organization belongs contribute to improving management performance based on a high degree of understanding of the agency's management activities. The career diversity of non -executive directors was found to be irrelevant to the management performance of public authorities. Yet, when taking the significant negative correlation with the expertise rate of non-executive director into account, the presence of industry-related expertise of non-executive directors seems to be a more important factor than their career fields. Finally, a mediating effect of agency type was explored. Regarding the management evaluation grade, the negative impacts of the ratio of non-executive directors and political nomination were stronger in public enterprises. The possibility of greater agency costs for public enterprises may put more limitations on the role of non-executive directors. Moreover, in the situation of requiring relatively high level of managerial autonomy compared to quasi-governmental agencies, political nomination can be a big obstacle to the role of non-executive directors. On the other hand, in the case of quasi-governmental agencies, the political nomination of non-executive directors could be a positive factor in improving the management efficiency. Because the management efficiency related to the internal management of an institution is mainly given as a management guideline, in a quasi-governmental agency where the proportion of governmental financial support is higher, more closer relationships between the government and the non-executive directors who are politically appointed may deliver and execute the governmental guideline for the management efficacy more efficiently. However, it does not imply that a continuous increase in political nomination is desirable. In the case of quasi-government agencies, like public enterprises, negative impacts of political nomination on major project performance and management evaluation grade were confirmed. The significance of this study is to examine not only the relationship between the characteristics of the board of public authorities and the performance which has been theoretically discussed but also the effectiveness of the board system in Korea. ;공공기관 이사회의 중요성을 강조하는 많은 연구는 이사회가 공공기관의 불완전한 주인-대리인구조를 정상화할 수 있는 핵심적 역할을 수행하며 경영성과를 제고할 수 있다고 논의한다. 우리나라의 경우 2007년 「공공기관운영에관한법률」제정에 있어서 가장 큰 변화 중 하나는 이사회 제도이다. 특히 실질적인 이사회의 통제역할이 강조되면서 사외이사의 중요성이 대두되고 있다. 따라서 이 연구는 우리나라 공공기관 이사회와 경영성과 간의 인과관계를 비상임이사를 중심으로 실증적으로 분석하는 데 목적이 있다. 본 논문에서는 이사회 구성과 비상임이사의 개인적 특징에 초점을 두고 연구를 진행하였다. 이사회가 어떻게 구성되고 어떤 사람으로 채워지느냐에 따라 기관의 중요한 의사결정 및 정책이 달라질 수 있고, 그 결과에 따라 경영성과도 달라진다. 첫째, 이사회 규모, 비상임이사비율, 당연직 비상임이사비율이 공공기관 경영성과에 미치는 영향을 분석하였다. 이를 통해 성과를 향상할 수 있는 이사회 규모는 어떠하며, 이사회 독립성을 강화하고자 도입한 비상임이사제도가 실제 정책 의도대로 운영되고 있는지 검증하였다. 둘째, 비상임이사의 정치적 임명, 전문성, 경력 다양성이 경영성과에 미치는 영향을 분석하였다. 공공기관 이사회의 구성에 있어 보다 중요한 문제는 ‘어떠한 자격 요건과 직무 경험이 필요한가’이다. 비상임이사들은 기관에 직접 고용되어 있지 않아 사내이사와 비교해 독립적이라 여겨지며, 현재 우리나라 이사회 제도는 비상임이사를 중심으로 한 실질적인 이사회의 통제역할 강화에 중점을 두고 있다. 하지만 비상임이사들은 각기 다른 경험과 배경을 가지고 있고 이로 인해 이사회 활동에 있어 다른 능력과 동기를 가진다. 따라서 이들의 어떠한 특징이 기관의 성과 향상에 긍정적 혹은 부정적 영향을 미칠 것인지 분석하는 것은 임명과정에 있어 매우 중요한 주제이다. 마지막으로 이사회의 구성과 비상임이사의 특징, 경영성과 간의 인과관계가 기관의 유형에 따라 달라지는지 분석하였다. 공공기관은 특성상 법·제도적으로 인위적인 지배구조 설계가 이루어지며, 이때 일차적 기준은 공공기관의 유형이다. 공운법상 명시된 우리나라 공공기관 비상임이사들의 권한과 역할은 같지만, 임명과정 및 정부와의 관계는 다소 차이가 있다. 종속변수인 공공기관의 경영성과는 경영실적평가결과를 활용하여 경영효율성, 주요사업실적, 경영평가등급으로 구분하여 구성하였으며 기관의 연령과 인력 규모, 기관장의 특징, 이사회의 활동성을 통제하였다. 이 연구의 공간적 범위는 59개 공공기관이며 시간적 범위는 2008년부터 2015년이다. 연구의 분석방법은 패널 데이터의 특성을 고려하여 분석방법인 확률효과 모형을 활용하였다. 주요 분석결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 이사회 규모가 클수록 경영효율성과 경영평가등급이 향상됨을 확인하였다. 이사회 규모가 커질수록 이사회 기능이 강화되어 경영성과에 긍정적 영향을 미치는 것으로 설명된다. 또한, 추가로 이사회 규모와 경영성과 간의 볼록성(convexity) 관계를 검토하였지만 유의미한 영향은 확인되지 않았다. 따라서 현재 공운법상 우리나라 공공기관 이사회 정원은 15인 이하로 규정되어 있지만, 이것이 적정 규모인지는 추가적인 논의가 필요하다. 반면, 비상임이사비율은 경영효율성과 주요사업실적에서는 유의미한 영향을 미치지 않았으며 경영평가등급의 경우 부정적 영향을 미쳤다. 공운법 제정을 통해 비상임이사의 권한을 대폭 강화했음에도 불구하고 이들이 기관의 경영성과 향상을 유도하지 못하고 있다는 것을 의미하며 관련 제도 개선이 필요하다. 당연직 비상임이사비율은 기관의 경영성과와 무관한 것으로 나타나 역할과 구성 기준이 재정립되어야 한다. 둘째, 비상임이사의 개인적 특징은 경영성과에 다른 영향을 미쳤다. 먼저 정치적 임명은 주요사업실적과 경영평가등급에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 비상임이사로 정치적 인사가 임명될 경우 경영활동의 자율성과 중립적인 통제 활동에 어려움을 겪는 것으로 해석된다. 그간 비상임이사의 정치적 임명에 관한 비판적 의견이 주를 이루었지만 이에 대한 실증분석은 매우 부족했다. 이 연구의 분석결과는 비상임이사의 정치적 임명이 기관 경영성과를 제고하는 데 장애 요인이 된다는 경험적 사실을 뒷받침하고 있다. 반면 전문성은 비상임이사에게 요구되는 주요 자질임이 확인되었다. 분석결과 전문성을 갖춘 비상임이사의 비율이 높을수록 경영효율성과 경영평가등급이 향상되었다. 비상임이사가 기관이 속한 산업에서의 경험이 있는 경우 기관의 경영활동에 대해 이해가 높아 경영성과 향상에 도움이 됨을 알 수 있었다. 따라서 전문성을 갖춘 비상임이사를 임명해야 한다. 비상임이사의 경력 다양성은 공공기관 경영성과와 무관한 것으로 나타났다. 하지만 비상임이사의 전문성비율과 유의미한 부(-)의 상관관계가 나타남을 고려할 때 비상임이사의 경력 분야보다는 각 기관의 산업 관련 전문성 유무가 성과에 큰 영향을 미치는 요인으로 생각된다. 마지막으로, 기관 유형의 조절 효과를 확인하였다. 경영평가등급에 있어 비상임이사비율과 정치적 임명의 부정적 영향은 공기업에서 더욱 강하게 나타났다. 공기업의 경우 대리인 비용의 발생 가능성이 더욱 큰 상황에서 비상임이사들의 역할수행에 더 많은 한계점을 나타냈다고 해석할 수 있다. 더욱이 상대적으로 준정부기관과 비교해 높은 경영 자율성이 요구되는 상황에서 비상임이사의 역할수행에 정치적 임명이 큰 걸림돌로 작용할 수 있음을 시사한다. 반면 준정부기관의 경우 경영효율성 향상의 측면에서는 비상임이사의 정치적 임명이 긍정적 요인으로 작용할 수 있음이 확인되었다. 경영효율성은 기관 내부운영과 관련된 사항으로 주로 관리상의 지침으로 부여됨을 고려하면, 정부의 재정지원 비중이 높은 준정부기관에서 정치적으로 임명된 비상임이사들이 정부와의 관계가 더 밀접하여 정부의 경영효율성 지침 등을 더 효과적으로 전달, 집행하는 역할을 수행했을 것으로 생각된다. 하지만 이러한 결과가 정치적 임명을 계속 늘리는 것이 바람직하다는 의미는 아니다. 준정부기관의 경우 공기업과 마찬가지로 주요사업실적과 경영평가등급에서는 정치적 임명의 부정적 영향이 확인되었다. 결론적으로 이 연구는 그간 이론적으로 논의되어 온 공공기관 이사회의 특성과 성과 간의 인과관계를 비상임이사를 중심으로 검증하여 우리나라 이사회 제도의 실효성을 확인하고 개선방안을 제시한 것에 의의가 있다.