필리핀의 K-12 학제개편 과정 분석

Abstract

As a third world country, the Philippines continuously aims to progress by improving its infrastructures, programs, and living conditions. Because of the country’s situation, aspiration for the society’s advancement was necessary. As education is one of the most influential sectors in the society and as the students’ caliber is influenced by the quality of education they are receiving, the implementation of the Enhanced Basic Education Act of 2013 or the K-12 program is considered a crucial step for the country. The purpose of this thesis is to understand the K-12 policy implementation process and the capacity of the Philippine government and Department of Education to effectively implement the program. Moreover, since the implementation affects most of the society especially the students, families, educational institutions, and the business industry, it is important to know how they responded to the policy implementation. Implementing an effective basic education policy is more than just drafting and executing the action plan. The policy implementers need effective strategies, an abundance of resources, and dedication to secure sustainable and sound execution for long-term development. Notwithstanding the fact that amendment is requisite through various policy implementations or reforms, its execution in developing countries is susceptible to obstacles or limitations. Previous reports have shown that the state of the Philippine education still lacks in budget, resources, and facilities to support the student and teacher needs. With the implementation of the new program, the government’s capacity to support the educational policy is in question hence, leading to more uncertainties about its effectivity and outcome. To understand the implementation process of the K-12 education system, the Policy Cycle theory introduced by Werner Jann and Kai Wegrich (2007) was utilized. The Policy Cycle theory consists of agenda-setting, policy formulation, decision-making, implementation, evaluation, and feedback. The first stage, agenda-setting, refers to the process where the issues leading to the policy-making are identified and talked about. Second, the policy formulation is where the concerned individuals draft a policy that could solve the issues discussed in the agenda-setting. Third, the decision-making process is where the responsible individuals will decide whether this certain policy will be mandated or not. Fourth, the implementation process discusses the actions taken to put the policy into a realization. Fifth, the evaluation process pertains to the policy implementation outcomes and remarks of various education-related individual or groups. After the evaluation process is the government’s decision to either continue, terminate, or modify the policy. Analysis of the implementation process using the Policy cycle theory showed the following policy implementation development. As the basis for the drafting of the policy, the government identified three main reasons why there is an urgent need for reform: poor assessment scores, incompetency of the graduates, and incomparability with international standards. The poor quality of basic education was revealed in the low performance on the National Achievement Test (NAT) and Trends in International Mathematics and Science (TIMMS) scores. Moreover, as seen on the lack of preparation of high school graduates for the workforce, basic education graduates were perceived as inadequate and lacks the mastery of basic competencies and skills. To address these issues, the Enhanced Basic Education Act of 2013 or Republic Act of 10533 was drafted to develop a globally-competitive curriculum and learner-oriented system to produce skilled and competent graduates. The Republic Act was mandated by the Supreme Court on May 15, 2013. The K-12 Act made Kindergarten compulsory for all children and added 2 years of high school which was called the Senior High School program. The elementary level experienced changes in their learning areas, the medium of instruction, and assessment. On the other hand, the secondary level had reform on their structure, curriculum, and assessment. The implementation schedule of the program started on SY 2012-2013 with the new batch of graduates joining the workforce in 2018. The government built more buildings and classrooms and provided textbooks and learning materials during the entire duration of the program. However, during the implementation, the policy met a lot of criticisms and oppositions from different education-related groups, youth, families and academic personnel because of employment, curriculum, finance, consultation, and implementation issues. Despite the opposing force, the Department of Education was determined to pursue the program and argued that the K-12 program will be the solution to the basic education problems and the deteriorating quality of education. After the first run of the program, employers voiced out their doubts about the capabilities of the graduates to be part of the workforce. However, the Department of Education responded by stating how the work immersion program which all senior high school students go through is an adequate preparation period for the students. Despite the negative responses, the Senior High School and Kindergarten level got satisfactory enrollment rates. However, as the number of enrollees increased, there has been a demand for more resources. As the first run of the implementation process ended last March 2018, the government has decided to continue the program and continuously add more resources and infrastructures to support the students. The government reassured the public that they are doing their best to improve and correct their shortcomings and emphasized that there are reforms that need to be recognized for the Philippines’ advancement. The curriculum changes brought about by the move from a 10-year system to K-12 not only focused on the kind of education the students will be receiving, but also the kind of Filipinos the country aims to produce. Therefore, proper implementation planning is a requirement until the government can finally create an ideal or proper system. However, results showed that the policy implementors lack sufficient preparatory work in both assuring proper policy implementation and in securing the resources and teaching force. The accuracy and understanding of the policy implementation are crucial factors that create a progressive development. Thus, the government and education authorities should put even more effort and focus on the implementation process and issues for them to create more distinct and feasible plans and to achieve the objectives of the policy. In order to improve the 13-year Basic Education policy implementation, this study discovered four points that need to be addressed for the success of the program: (1) provision of more infrastructures and facilities; (2) equipment of textbooks and learning materials; (3) hiring and training of teachers; and (4) achieving positive response and outlook from the public and education stakeholders. As of 2018, Philippines is continuously experiencing economic growth and the Education sector is currently receiving one of the highest shares in the Philippine Budget. The government needs to continuously support the Department of education in building more infrastructures, providing textbooks and learning materials, securing school facilities, and finding ways to fund other school miscellaneous fees to improve the education quality and perception of the mass towards the K-12 program. Moreover, they should hire more teachers and invest in their development and professionalization so that they can skillfully impart the competencies and skills needed by the students. Lastly, the government needs to secure the support of the public and private sectors, and the parents who shoulder most of the finances to believe in the solid output this implementation will bring to them in return.;제3세계 국가로서 필리핀은 사회적 인프라, 정책, 생활여건을 개선함으로써 지속적인 국가 발전을 이루고자 많은 노력을 하고 있다. 필리핀의 현 상황을 개선시키기 위한 가장 중요한 요소 중 하나는 교육의 발전이다. 학생들의 역량이 교육의 질에 따라 결정되기 때문에 「2013년 기본교육강화법(An Act Enhancing the Philippine Basic Education System by Strengthening its Curriculum and Increasing the Number of Years for Basic Education, Appropriating Funds Therefor and For Other Purposes)(공화국법 제10533호)」에 바탕을 둔 K-12 학제의 시행이 매우 중요하다. 학제가 포함된 기본교육정책을 실행하는 것은 단순히 실행 계획을 세우고 실제로 집행하는 것 그 이상이다. 정책을 실행할 때는 효과적인 전략, 풍부한 자원, 정책 집행 관련 담당자의 헌신 등이 필요하다. 새로운 정책안은 그 자체가 혁신적 교육정책이라고 하더라도, 개발도상국이라는 상황 하에서 정책 시행 과정에서 문제가 발생하거나, 한계에 부딪치기 쉽다. 선행연구에 따르면 필리핀의 교육 여건은 K-12 학제 개편 이후에도 학생과 교사들을 지원하기 위한 예산, 자원 및 시설이 부족한 것으로 나타났다. 이렇듯 새로운 정책인 K-12 학제를 시행하기 위한 정부의 교육정책 지원역량이 부족하기에 정책의 효과성 및 집행 결과에 대한 우려의 목소리가 있다. 본 연구에서는 K-12 학제의 실행과정을 분석하고, 실행과정에서 나타나는 문제를 분석하여 K-12 학제를 효과적으로 시행할 수 있는 방안에 대해 탐색하였다. 이를 위해서는 Jann과 Wegrich(2007)가 제시한 정책과정모형 이론을 활용하였는데, 정책과정모형 이론은 의제설정, 정책형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가로 구성된다. 첫째, 의제설정은 교육정책에 관련되는 쟁점들을 확인하고 논의하는 과정을 의미한다. 둘째, 정책형성은 의제설정에서 논의된 문제를 해결하고자 관련 내용을 포함한 정책의 초안을 작성하는 단계이다. 셋째, 정책결정 과정은 정책 담당자들이 특정 정책에 관한 의사결정을 하는 과정이다. 넷째, 정책집행 과정에서는 정책을 현실화하기 위한 조치들을 마련한다. 다섯째, 정책평가는 정책시행 결과에 대한 다양한 교육 관계자들의 의견 및 사회전반의 여론과 관계가 있다. 평가과정이 마무리된 후에는 정부가 정책을 계속 유지하거나 종결 또는 수정할 것을 결정한다. 정책과정모형 이론을 적용한 정책 과정 분석을 통해 K-12 학제 개편과 관련하여 다음과 같이 정책 집행 과정을 탐색하였다. 우선 정책 입안자로서 정부는 긴급한 개혁의 필요성을 강조하며 ‘저조한 평가 점수’, ‘졸업생의 역량 부족’, ‘국제 기준과 비교 어려움’라는 세 가지 이유를 제시하였다. 필리핀 초·중등학생들은 국가수준 학업성취도 평가(National Achievement Test, NAT), 국제 수학, 과학 능력 평가(Trends in International Mathematics and Science Study, TIMSS)에서 저조한 점수를 보이고 있다. 또한 필리핀은 중등교육을 이수하고 졸업하는 16세의 학생들의 기초학력 미달비율이 높다. 이는 기본적인 지식과 역량을 갖추지 못하고 기본 교육을 마치게 되는 경우가 많음을 의미한다. 필리핀은 이러한 현상을 극복하여 기본적 지식과 역량을 갖춘 세계적으로 경쟁력 있는 인재를 양성하기 위해 교육과정 개편과 학습자 중심 과정을 개발하였는데, 먼저 2013년 기본교육강화법 초안이 완성되고, 2013년 5월 15일 대법원에 의해 확정되었다. 이에 따른 정책으로서 K-12 학제는 유치원을 모든 아동에게 의무화하고 고등학교 2년 과정을 중등학교 과정에 추가하였다. 초등학교에서는 학습영역, 교수학습 방법 및 평가에서 학생들이 자신의 경험을 바탕으로 학습할 수 있도록 하였고, 중등학교 수준에서는 학교구조, 교육과정, 평가방법에 대한 개혁을 이루었다. K-12 학제는 2012년-2013년 시기에 시작되어 2018년 3월 첫 번째 졸업생들이 배출되었다. 정부는 K-12 학제의 시행을 위해 더 많은 건물과 교실을 짓고 교과서와 학습 자료를 제공하였으나, 교육과정, 재정, 고용, 협의과정 및 시행과정에서의 문제로 인해 교육 관련 단체, 청소년, 학부모, 학계 인사들로부터 많은 비판과 반대를 받았다. 이러한 지원 부족으로 인한 반대 뿐만 아니라 고용주들로부터 졸업생들의 역량이 이전보다 향상되었는지에 대한 의문제기도 있었다. 이러한 반대 세력에도 불구하고 교육부는 K-12 학제의 유지를 결정하여 추진하였고, K-12 학제 개편 정책이 기본적인 교육의 문제와 교육의 질 저하에 대한 해결책이 될 것임을 표명했다. 제기된 문제들에 대해서도 대안을 발표하였는데, 우선 졸업생들의 직업 역량에 관해서는 추가적으로 2년 이수한 학생들에게 직업 집중 프로그램을 내실 있게 운영하여 직업 준비를 할 수 있게 할 계획임을 밝혔다. 또한 교육부는 2018년 3월 첫 번째 K-12 학제 시행 절차가 끝난 후, 정책을 지속하고 학생들을 지원하기 위해 더 많은 자원과 인프라를 구축하기로 하였음을 발표하였다. 이와 더불어 정부는 국민들에게 정책의 문제점을 개선하기 위해 최선을 다하고 있으며, K-12 학제 개편이 필리핀 사회의 발전을 위해 중요한 개혁임을 강조하였다. 필리핀 사회에서의 K-12 학제 시행은 빠른 속도 확대되었는데, 유치원과 고등학생들의 수는 꾸준히 늘었고, 만족할만한 등록률을 보여주었다. 학제가 개편되면서 교육과정도 개정되었는데, 교육과정은 학생들이 받게 될 교육의 질뿐만이 아니라 필리핀 사회가 발전하고자 하는 방향에 초점을 맞추고 있다. 이렇듯 필리핀 사회에서 K-12학제 개편은 이미 빠른 속도로 확장되고 있으며, 교육과 사회 모두를 발전시킬 비전을 함축하고 있다. 그러나 시행결과를 살펴보면 정책이 시행되었으나 충분한 자원과 교사 확보 등의 준비과정이 부족하여 여러 가지 문제를 보이고 있다. 정부는 이상적인 교육 시스템의 구축을 위해 정책집행의 과정을 정확히 분석하고 부족한 부분을 지속적으로 수정해나가야 한다. 이러한 과정을 통해 필리핀 정부는 명확하고 실현가능한 계획을 수립하여 교육과 사회의 발전을 꾀할 수 있을 것이다. 본 연구는 K-12 학제의 성공적인 시행을 위한 네 가지 방안을 제안하였다. 첫째, 필리핀 정부는 예산을 효과적으로 활용하여 최대한 많은 학교시설을 확보하고 인프라를 구축해야한다. 둘째, 학생들과 교사들에게 학습에 필요한 교과서와 자료를 충분히 제공해야 한다. 셋째, 학생들이 K-12 학제를 통해 필요한 지식과 역량을 획득하기 위해, 교사의 역량을 개발하고 더 많은 수의 교사를 확보해야한다. 따라서 교육부는 교사를 추가적으로 고용하며, 교사 양성 및 연수를 통해 교사 전문성 개발에 투자해야한다. 넷째, 필리핀 정부는 K-12 학제가 긍정적인 효과를 낼 수 있도록 국민적 합의를 이끌어 내야한다. 정부는 정책 시행에 대한 교육당국, 학교, 학부모와의 의견 차이를 좁히기 위해 소통 채널을 구축해야한다. 효과적인 정책시행을 위해서 여러 집단의 반발을 최소화시키고 국민적 합의를 이끌어 낼 때, K-12 학제를 효과적으로 시행할 수 있으며, 학생들을 유능한 미래 인재로 양성할 수 있게 될 것이다.