협력적 네트워크(collaborative networks)가 개발성과에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

Among the series of ‘The High-level Forum on Aid Effectiveness’ from 2003 in Rome to 2011 in Busan, international discussions to overcome so-called ‘aid fatigue’ have been focused on finding practical solutions to improve aid effectiveness. Among the various ways for improving aid effectiveness, collaboration among government agencies, for-profit organizations, and NGOs (non-governmental organizations) is attracting the attention of researchers and practitioners in the development cooperation area. Most international development projects are ‘complex webs’ that are interconnected with donors, implementers, and beneficiaries in both developed and developing countries; effective implementation of the project is not possible without close collaboration among them. For this reason, various types of cooperation, such as public-private partnerships (PPP), south-south cooperation, and triangular cooperation, were suggested as potentially effective means to enhance aid performance. However, the evidence of whether and how a collaborative network among various stakeholders in international development projects improve aid performance is still limited. In addition, it is not yet clearly known which attributes of the collaborative networks affect the results. In fact, previous literature and discussions about collaborative networks in the field of international development have been solely focusing on the issue of ‘who should we collaborate with’, and not paying sufficient attention to ‘how should we collaborate’ at the project level. Previous studies did not focus on practical methods for collaboration to improve aid performance, because they considered collaborative networks as merely an invisible process or with changeable factors which are difficult to be measured. With this background, the objective of this research is to empirically examine whether and how collaborative networks among participants of international development projects affect project performances. To achieve this goal, this study employed a mixed-methods approach using qualitative interviews with 14 project managers who had project management experience in the field for over 1-year, and a quantitative survey method with 37 project cases using the two-step approach of fuzzy set Qualitative Comparative Analysis (fsQCA). Firstly, this study explored the conceptual attributes of collaboration through qualitative interviews with project managers. Because there are few findings of conceptual attributes from previous research that fits within the international development context, there is a need for further study with project managers who have an experience of management and implementation in development projects. Secondly, this study also explored the perceived performance of international development projects through qualitative interviews with the same project managers of the first research question. Among public management literature, there are two kinds of performance related with collaborative networks: one is results-oriented performance, which indicates the measurable and objective outcomes of projects, and the other is process-oriented performance, which can be achieved in the process of collaboration, for example improving the quality of relationships or building trust among collaborative partners. However, among international development literature, there has been little attention paid to the process-oriented performance. If an international development project is defined as a collaborative network like in this study, then process-oriented performances could be discovered and achieved as well as a result-oriented performance. For this reason, the kinds and contents of performances need to be explored through in-depth interviews with project managers. Thirdly, based on the results of the qualitative interviews and previous literature, this study conducted a survey with project managers and examined the set-relation between combinations of attributes of collaborative networks and project performances using the two-step approach of fsQCA. Although the empirical tests on relations between collaborative networks and its performance have increased in recent years, most research were based on a simple linear model or on case studies. However, in reality, each network attribute does not independently affect the performance; they conjointly affect the result. For this reason, a fsQCA method is effective in exploring the effects of the combinations of network attributes on performance and can provide a more reasonable explanation about the causes of the network effectiveness. This study also used a two-step approach for overcoming the ‘limited diversity’ problem in a fsQCA method by separating causal conditions into two groups of ‘remote factors’ and ‘proximate factors’ according to their characteristics. In this study, the main variables were carefully selected from the literature review and qualitative interviews with project managers. Five dimensions of collaborative network in terms of network density, centrality, governance, autonomy, and norms were selected as the main causal conditions and proximate factors; four dimensions of other factors for successful development projects in terms of field management experience of project manager, project budget, agency budget for international development, and local capacity were selected as remote factors. Since remote factors in this study are relatively far from the project performance in time and space, proximate factors, such as network attributes, are relatively near the outcomes. In addition, there are two dimensions for outcome variables; one is the results-oriented performance in terms of relevance, effectiveness, efficiency, sustainability, and beneficiaries’ satisfaction, and the other is the process-oriented performance including the collaboration performance and the learning performance. Briefly, the results of the qualitative interviews can be summarized as follows. Most of all, the project managers perceived the concept of collaboration not as a fixed structure, but as a changeable process. This means that the process of collaboration can be made and improved in a better way through the efforts of participants in the collaboration. In addition, project managers perceived the attributes of collaboration in terms of a trustful relationship and resource-sharing with partners (norms dimension), respect for autonomy of individual agency (autonomy dimension), and a common decision-making process and a system of effective conflict management (governance dimension). Although the specific context and background of each conceptual dimension were different among the cases, the conceptual attributes of collaboration emphasized in the field of public administration were similarly found in international development projects. Secondly, the project managers perceived the project performances as not only results-oriented performance, but also as a learning performance, such as through the acquisition of various skills in the implementing process of the project. The learning performance, which project managers achieved only among individual managers, was hardly transferred among the headquarters of Korean NGOs, funding agencies, and monitoring agencies. In other words, the ‘disconnection of learning transfer phenomenon’ was spread out in the field of Korean international development. This is because managers, Korean headquarters, funding, and monitoring agencies were not aware of the importance of sharing and spreading learning outcomes, and therefore there were no formal or informal chances to share the learning performance. In addition, the results of the two-step approach of fsQCA can be summarized as follows according with causal configurations of each performance. Capital letters indicate the existence of condition, and small letters indicate the absence of condition. Firstly, there are two causal combinations of the results-oriented performance: 1) ENVIRONMENT * NORM * autonomy * GOVERNANCE: This combination means that results-oriented performance can be achieved when the collaborative network has these four attributes at the same time: there are many competent local partners who implement projects (high local capacity), collaborative partners who actively share their resources and build trust with one another (high norms), partners who do not impede one another’s individual ideals and independence (high autonomy), and partners who have regular common decision-making meetings, clear role attributions, and effective conflict prevention system (high governance). 2) environment * PROJECT * INDIVIDUAL * NORM * autonomy * GOVERNANCE: It means that although there were a small number of competent local partners, a small project budget, and long-term local assignments for project managers, if there is trust and active resource-sharing among partners, respect for autonomy of each partner, and a smooth process of decision making, then the results-oriented performance could be achieved. Secondly, although there are three causal combinations of the collaboration performance, it can be summarized into one critical combination as follows: 1) ENVIRONMENT * GOVERNANCE: it means that an improved collaboration performance can be achieved in combination with many competent local partners and a governance attribute in terms of common decision-making process and efficient administration. Lastly, there is one causal combination of the learning performance: 1) Environment * project * INDIVIDUAL * NORM * autonomy * GOVERNANCE * CENTRALITY: it means that plenty of competent local partners in the field can lead to a high level of learning performance in combination with a low level of project budget, high level of individual long-term experiences, high level of trust and resource-sharing among partners, low level of violation of autonomy, high level of common decision making, and finally a high level of centrality among partners. From the results of the qualitative interviews and fsQCA, this study suggests several recommendations for better performance of international development projects. Above all, not only the headquarters of NGOs but also funding and monitoring agencies must try to learn and transfer the knowledge and skills of individual project managers to prevent repeating mistakes in development projects. Although it is hard to measure and capture the learning performance by objective indicators, it is one of the most important performances because sustainable development can only be achieved by learning transfer in the international development community. In addition, regarding the analysis of proximate factors, the combination of the procedural attributes of governance, autonomy, and norms of collaborative networks were analyzed as a common causal combination in achieving both the results-oriented performance and the process-oriented performance. Although existing research suggests that network density and centrality are the main causal factors for results-oriented performance, these structural attributes only combine with procedural attributes in the process-oriented outcome. This means that the procedural attributes of collaboration, which indicates the quality of communication and intimate collaboration among partners, might be more important in improving project performance than structural attributes like density or centrality. Lastly, regarding the analysis of remote factors, the results-oriented performance and process-oriented performance can be achieved if there are many skillful local partners despite little financial and managerial resources. This finding suggests that strengthening local capacity is very important and is a sufficient condition for improving the multifaceted performances of international development projects. Considering these findings, project managers and policymakers of international development must consider the importance of collaboration for better performance. Also, they must make an effort to learn and develop adequate management skills through the whole process of collaboration, especially focusing on trust-building, sharing resources, respecting each organizations’ autonomy, and governance rules for better development effectiveness. ;최근 국제개발 분야에서 개발성과에 대한 관심이 점증하고 있다. 이러한 현상은 1980년대 공여국들 사이에서 원조피로가 쌓이면서 원조액이 감소하는 것에 대한 대안으로, 원조를 보다 효과적으로 시행하여 개발성과를 향상시키자는 개발 효과성 논의에서 촉발되었다. 2003년 로마에서 시작된 원조 효과성을 위한 고위급 회담은 2011년 부산의 고위급 회담까지 총 네 차례 개최되면서 원조 효과성 혹은 개발 효과성에 대한 국제개발 사회의 관심은 지속되었고, 이는 2000년대 들어 국제개발 분야에서 가장 대표적이고도 강력한 담론으로 자리잡았다. 이제 개발 효과성 담론은 개발 효과성을 향상시키기 위한 구체적인 해답을 논의하기에 이르렀는데, 그 핵심적인 해답으로 국가 간 협력 형태인 남남협력과 삼각협력, 부문 간 협력 형태인 민관협력과 같은 다양한 형태의 협력 모델이 제안되었다. 그러나 지금까지 제안된 다양한 형태의 협력 방안들은 주로 국가 간 또는 부문 간 협력 자체에 집중하면서 ‘누구와 협력할 것인가?’에 초점을 맞추고 있는 반면, 국제개발사업의 단위에서 사업수행에 참여하는 다양한 주체들이 보다 나은 사업성과를 도출하기 위하여 ‘어떻게 협력해야 하는가?’에 대한 구체적인 답은 주지 못하고 있다. 즉, 개발 효과성을 향상시키기 위한 대안으로 다양한 협력모델이 제안되었지만, 과연 협력을 어떻게 해야 개발 효과성을 향상시킬 수 있는지에 대한 논의는 부족했던 것이다. 국제개발사업은 기본적으로 공여측과 수원측의 다양한 개발 주체들의 참여와 관계에 기초한 복잡한 협력적 네트워크(collaborative networks)의 속성을 지니고 있기 때문에, 국제개발사업의 성과는 사업의 수행과정에서 형성되는 협력적 네트워크가 어떻게 작동하는가에 의해 중대한 영향을 받을 수밖에 없지만, 지금까지 이러한 협력적 네트워크가 사업성과에 미치는 영향에 관한 실증연구는 매우 드물다. 이러한 배경 하에 본 연구는 국제개발사업에서 사업성과에 영향을 미치는 다양한 요인들 중에서도, 그 동안 학술적인 탐구가 매우 부족했던 협력적 네트워크 요인에 주목하여, 국제개발사업의 수행과정에서 형성되는 협력적 네트워크의 어떠한 특성들이 어떤 방식으로 사업성과에 영향을 미치는지 경험적으로 탐구하는 것을 목적으로 하였다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여, 본 연구에서는 국제개발사업을 수행하는 다양한 주체들 중에서도 특히 사업현장에서 가장 활발하게 협력적 네트워크를 구축하여 사업을 실행하고 있는 한국의 NGO가 수행한 국제개발사업을 연구대상으로 하였다. 또한 최근 공공행정 분야에서 활발하게 연구되고 있는 협력적 네트워크의 개념과 특성에 관한 논의들을 이론적 근거로 활용하였다. 왜냐하면 국제개발분야에서 협력적 네트워크의 개념과 특성에 관한 연구는 매우 드물고, 이러한 협력적 네트워크의 특성과 사업성과 간의 관계를 탐구한 연구도 매우 미미한 수준이기 때문에, 공공행정 분야의 협력적 네트워크에 관한 논의를 본 연구의 이론적 근거로 활용할 필요가 있다. 본 연구의 목적과 연구문제에 대한 답을 구하기 위하여 세 가지 세부 연구질문이 설정되었다. 첫째, 본 논문에서는 국제개발사업을 현장에서 수행하는 사업 관리자들이 협력과 협력 파트너의 개념적 의미를 무엇으로 이해하고 있는지 탐색하고자 하였다. 국제개발사업에서 형성되는 협력적 네트워크의 특성과 사업성과 간의 관계를 탐구하기에 앞서, 과연 국제개발분야에서 협력의 의미는 무엇으로 인식되고 있는지 구체적인 개념적 속성들을 탐색할 필요가 있기 때문이다. 둘째, 국제개발사업을 수행해 본 경험이 있는 사업 관리자들이 사업성과를 무엇으로 인식하고 있는지 탐색하고자 하였다. 지금까지 국제개발사업의 성과평가 지표로는 OECD DAC에서 제시한 적절성, 효과성, 효율성, 지속가능성, 영향력 등 5대 항목이 널리 활용되고 있지만, 본 연구와 같이 국제개발사업을 하나의 협력적 네트워크로 본다면 협력의 과정을 통해 도출될 수 있는 다양한 과정 중심적인 성과 역시 제시될 수 있다. 공공행정 분야에서는 협력적 네트워크의 효과성, 즉, 사업성과를 크게 결과 중심적 성과와 과정 중심적 성과로 구분하여 성과를 보다 다면적인 관점에서 측정하려는 노력이 이어지고 있는데, 국제개발분야에서도 사업의 성과가 다면적인 측면에서 도출되고 있는지 확인하고, 지금까지 거의 밝혀지지 않았던 국제개발사업에서의 과정 중심적 성과의 종류와 내용이 어떠한지 파악하고자 하였다. 셋째, 국제개발사업에서 나타나는 협력적 네트워크의 속성들이 어떻게 사업성과에 영향을 미치는지 실증적으로 탐구하고자 하였다. 특히, 본 논문에서는 협력적 네트워크의 속성들이 독립적으로 사업성과에 미치는 영향을 탐구하는 것이 아니라, 이러한 속성들이 어떻게 결합하여 사업성과에 영향을 미치는지 그 결합적 효과(conjunctural effect)를 규명하고자 한다. 앞의 세 가지 연구질문을 규명하기 위하여 본 연구에서는 심층면접조사 방법을 통한 질적연구와 설문조사 및 퍼지셋 질적비교연구방법(fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis, fsQCA)의 2단계 분석법을 통합한 혼합 연구방법(Mixed-Methods Approach)을 적용하였다. 즉, 첫 번째 연구질문과 두 번째 연구질문을 규명하기 위한 연구방법으로, 사업 현장에서 1년 이상 체류하면서 다년도 사업을 관리해 본 경험이 있는 사업 관리자 14명을 심층면접조사 하였다. 그리고 세 번째 연구질문을 규명하기 위하여, 사업 현장에서 1년 이상 체류하면서 다년도 사업을 관리해 본 사업 관리자를 대상으로 설문조사를 실시하였고, 이를 통해 수집한 총 37개의 사업 사례에 관한 자료를 기초로 fsQCA 2단계 분석을 실시하였다. fsQCA 2단계 분석법은 원인조건을 그 특성에 따라 원거리 변수와 근거리 변수로 구분하여, 각각의 변수들에 대해 순차적으로 fsQCA 분석을 한 후, 두 변수들의 조합 결과를 합성하는 방법이다. 본 논문에서 원거리 변수는 사업 관리자의 현장파견 경력, 총 사업비, 사업 관리자가 소속된 기관의 연간 국제개발사업비, 사업 현장에 역량있는 파트너 수의 풍부함 정도 등 네 가지 변수로 선정하였고, 근거리 변수는 협력적 네트워크의 구조적 속성인 네트워크의 밀도와 중심성, 그리고 과정적 속성인 거버넌스(거버넌스 및 행정요소), 자율성, 규범(자원의존 및 신뢰요소) 등 다섯 가지 변수로 선정하였다. 이렇게 도출된 연구결과에 대하여, 보다 풍부한 맥락적 해석과 이해를 위하여 1개의 대표사례에 대한 사례연구를 추가적으로 실시하였다. 이러한 연구방법으로부터 도출된 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 국제개발사업의 관리자들은 협력의 개념을 고정적인 것이 아니라 유동적인 과정으로 인식하고 있었고, 그 개념적 속성으로는 파트너들 간 신뢰와 자원공유, 자율성 존중, 공동의 의사결정과정과 갈등관리기제 등으로 인식하고 있었다. 즉, 협력의 개념적 속성이 발견되는 구체적인 상황과 맥락은 사례마다 달랐지만, 국제개발사업에서도 공공행정 분야에서 강조하는 협력의 개념적 속성들이 유사하게 발견되고 있었다. 또한 이러한 협력의 속성들은 사업성과에 긍정적 또는 부정적인 영향을 미치고 있었다. 둘째, 사업 관리자들은 사업성과를 비단 결과 중심적 성과뿐만 아니라, 사업을 수행하는 과정에서 경험하는 다양한 시행착오와 기술습득과 같은 학습성과를 중요한 성과의 하나로 인식하고 있었다. 또한 공공행정 분야에서는 대표적인 과정 중심적 성과로 협력과정을 통해 파트너들 간 협력관계의 질이 개선되는 것과 같은 협력성과를 제시하고 있지만, 심층면접조사에서는 이러한 협력성과는 거의 나타나지 않았다. 특히, 사업 관리자로서 체득한 학습성과는 사업 관리자 개인에게 머물러 있을 뿐, 한국 본부나 펀딩 및 모니터링 기관에까지 전파되지 못하는 ‘학습의 단절’ 현상이 나타나고 있었으며, 이러한 학습의 단절이 발생하는 원인으로는 사업 관리자 개인뿐만 아니라 한국 본부, 펀딩 및 모니터링 기관이 학습성과의 공유와 전파의 중요성을 인식하지 못하고, 이를 공유할 수 있는 공식적·비공식적 장이 마련되지 않는데 있었다. 셋째, 국제개발사업의 성과에 영향을 미치는 협력적 네트워크 특성들의 조합은 성과 별로 다음과 같이 도출되었다. 먼저, 결과 중심적 성과에 대한 원인조건 조합은 두 가지로 도출되었는데, 하나는 ‘사업 현장에 역량있는 파트너가 풍부하고, 협력 과정에서 파트너들 간 높은 규범과 낮은 자율성 침해, 높은 거버넌스의 상태’를 달성하는 경우, 그리고 ‘만약 사업 현장에 역량있는 파트너가 충분하지 않다면, 사업비 규모가 크고, 사업관리자의 파견근무 경력이 많고, 협력 과정에서 파트너들 간 높은 규범과 낮은 자율성 침해, 높은 거버넌스의 상태’일 때 결과 중심적 성과를 성공적으로 달성할 수 있었다. 다음으로, 협력성과에 대한 원인조건 조합은 세 가지로 도출되었는데, 원거리 변수들의 조합은 한 가지로 ‘해외사업비 규모가 적은 소형기관이고, 사업 관리자의 파견경력이 짧더라도, 사업 현장에 역량있는 파트너의 수가 충분할 경우’ 협력성과가 높은 것으로 나타났고, 근거리 변수들의 조합은 먼저, ‘협력 과정에서 파트너들 간 높은 규범과 낮은 자율성 침해, 높은 거버넌스의 상태’, 또한 ‘파트너들 간 높은 거버넌스 상태, 높은 중심성, 낮은 밀도’, 그리고 ‘높은 규범과 높은 거버넌스, 낮은 중심성, 높은 밀도’로 도출되었다. 이러한 세 가지 근거리 변수의 원인조건 조합들을 한 가지 원거리 변수들의 조합 결과와 합성하였을 때, 높은 협력성과를 달성할 수 있었다. 끝으로, 학습성과에 대한 원거리 변수와 근거리 변수의 조합 결과는 각기 한 가지로 나타났는데, ‘사업비 규모가 적더라도, 현지에 역량있는 파트너의 수가 풍부하고, 사업 관리자의 파견 경력이 많을 경우, 협력 과정의 규범 상태가 높고, 자율성 침해가 낮으며, 거버넌스 상태가 좋고, 중심성이 높을 때’ 성공적으로 학습성과를 달성할 수 있는 것으로 나타났다. 이러한 각 성과 별 원인조건 조합의 결과로부터 도출할 수 있는 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 세 가지 성과 모두를 성공적으로 달성하기 위해서는 원거리 변수 중에서도 특히 사업 현장에 역량있는 파트너의 수가 충분한 것이 중요한 것으로 나타난 만큼, 현지 파트너의 역량강화를 위해 노력해야 한다는 점이다. 둘째, 근거리 변수 중에서는 협력의 구조적인 속성 보다는 과정적인 속성인 거버넌스, 자율성, 규범 요소가 동시에 결합할 수 있도록 협력적 네트워크를 체계적으로 관리하는 것이 중요한 것으로 나타났다. 셋째, 각 성과 별로 원인조건 조합이 달랐던 만큼, 사업 관리자들은 각각의 성과를 도출하기 위한 원인조건들을 다양하게 구성할 수 있도록 해야 할 것이다. 가령, 학습성과를 도출하기 위해서는 협력의 과정적 속성들에 더하여 협력적 네트워크의 중심성이 높아야 하는데, 이는 사업 관리자를 중심으로 한 현장 사업팀이 협력의 과정적 요소들을 잘 관리하는 동시에 협력적 네트워크의 의사소통 역시 주도적으로 관리해야 함을 의미한다. 본 연구는 그 동안 국제개발사업 성과의 영향요인으로 거의 주목받지 못했던 협력적 네트워크의 특성들에 주목하여, 협력적 네트워크의 특성들이 다양한 형태로 결합하여 사업성과에 영향을 미치고 있음을 경험적으로 규명하였다. 이는 네트워크의 효과성에 관한 공공행정 분야의 실증 연구가 매우 부족한 상황에서 이론적 기여를 하였을 뿐만 아니라, 국제개발사업에서 협력적 네트워크 요인의 중요성을 확인했다는 점에서도 연구의 의의를 지닌다. 또한 본 연구에서는 국제개발사업의 성과를 결과 중심적 성과와 과정 중심적 성과로 구분하고, 그 동안 국제개발사업의 성과로서 거의 강조되지 않았던 과정 중심적 성과의 중요성을 재발견하였고, 그 중에서도 특히 학습성과가 국제개발사업에서 중요한 과정 중심적 성과의 하나임을 확인하였다. 더불어 본 연구는 국제개발사업에서 협력의 의미가 어떻게 인식되고 있는지를 연구의 시작점으로 삼음으로써, 그 동안 협력에 관한 논의가 담론 차원에 머물러 있었던 한계를 극복하고 협력이 보다 실천적인 차원에서 논의되고 연구될 수 있도록 하였다. 그러나 이러한 연구의 의미에도 불구하고, 본 연구는 한국의 국제개발사업이라는 특수한 맥락에서 협력적 네트워크의 특성들이 사업성과에 미치는 영향을 최초로 탐구한 탐색적 연구의 한계를 지닌다.