고리원전 1호기 영구정지 결정과정에 대한 분석 및 시사점

Abstract

본 논문은 1980년대부터 시작된 반핵운동에도 불구하고 변화가 없던 한국의 원자력 정책이 고리원전 1호기의 수명연장 정책에서 변화를 겪게 된 원인을 살펴보고 시민 사회에 의해 주도된 고리 1호기 재수명 연장 정책 변동을 분석하고자 한다. 정부의 원자력 정책으로 재수명 연장을 준비하던 고리 1호기가 영구정지 된 주요 요인은 무엇인지 그 과정은 어떠한 지를 살펴보기 위해 Kingdon의 정책흐름모형을 분석틀로 하여 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름으로 나누어 고리 1호기 재수명 연장 정책의 변동을 살펴보았다. 첫째, 정책문제의 흐름으로는 후쿠시마 원전사고로 원자력 안전에 대한 문제인식의 대두, 고리1호기의 국내 최다 고장·사고 기록과 원자로의 취약성, 그리고 한수원의 고리1호기 전원상실사고 은폐와 원전비리사태 등 국내 원자력계의 뿌리 깊은 안전 불감증과 부정비리 사태를 들 수 있다. 둘째, 정책대안의 흐름으로는 국회예산정책처의 전력수급정책 정책 대안제시와 경제성 분석, 전문가그룹과 정책활동가의 다양한 활동 등을 들 수 있다. 마지막으로, 정치의 흐름으로는 고리1호기가 소재한 부산과 인근 울산 및 경남 지역 시군구의회에서 ‘고리1호기 폐쇄결의안’ 채택과 제 18대 대통령선거 당시 문재인 후보의 대선공약, 2014년 6.4 지방선거 시 여야 부산시장 후보의 공약, 다음 달인 7월 30일 부산 해운대구 재보궐 선거 시 여야 국회의원 후보 공약에 이르렀다. 주요 선거 국면 마다 나온 고리1호기 폐쇄 공약에 이어 대다수 부산지역 여당 국회의원들의 재수명 연장 반대 입장이 표명되면서 정부는 2016년 부산지역 집권여당 총선 전략을 위해 고리 1호기 영구정지 결정을 하게 되었다. 고리1호기 폐쇄운동의 성공은 시민단체가 시민참여와 정책대안제시 및 정치적 의제화에 성공하면 단일 현안의 정책변동 뿐만 아니라 국가 원자력정책의 전반적인 변화도 이끌 수 있음을 보여주었다. 고리 1호기 영구정지까지의 과정은 후쿠시마 원전 사고라는 정치 환경 변화 속에서 정책 문제 제기와 정책 대안, 정치 흐름 형성을 성공적으로 주도한 시민사회가 어떻게 단일 현안의 정책 변동뿐만 아니라 국가 원자력 정책 전반에까지 변화를 이끌 수 있는지를 보여주고 있다. 고리 1호기 폐쇄 과정은 또한 그동안 경제성과 전력 수급 필요성, 산업발전 논리에만 의존하여 노후원전 수명 연장 정책을 수행해 온 정부와 원자력계가 더 이상 기존의 정책을 유지할 수 없는 상황이 되었음을 보여주고 있기도 하다. 고리 1호기 폐쇄 과정에 참여한 시민사회는 스스로 정책적 대안을 만들고 정치권을 움직여 원전 폐쇄 정책 이행까지 이루어내는 성과를 이루어냈다. 이 과정에서 정책 참여의 의미를 스스로 인식하게 되었고 정책성과를 내기 위한 방법론까지 학습하게 된 것이다. 이런 시민 사회가 존재하는 환경에서 원자력 정책은 과거와는 달라질 수 밖에 없다. 정부와 원자력계는 그간의 원자력 정책 수립 및 이행 과정에서 보여 온 독점적이고 폐쇄적인 거번먼트 관점에서 벗어나 시민사회와 상이한 이해 관계를 지닌 정치권, 지자체 등이 동등하게 참여하는 원전 거버넌스 구축에 나서야 할 것이다. 시민 사회 역시 고리 1호기의 성과를 바탕으로 정책 대안 마련에 적극적으로 나설 필요가 있다. 이런 원전 거버넌스가 안전한 원전 정책을 보장해 줄 수 있을 것이다.;This paper investigates the factors affecting the decision of permanently suspending “Kori No. 1.” On June 18, 2017, Korea's first nuclear reactor, Kori No. 1, was permanently suspended at midnight. This was the first permanent suspension of a nuclear reactor in the history of nuclear power generation in Korea. Kori No. 1 had been designed to last 30 years, but it was extended for another 10 years in December 2007. At the time of the extension of the first lifespan, there was an opposition movement led by denuclearization groups, but the lifespan was extended without becoming a big social issue. The South Korean government and Korea Hydro & Nuclear Power had not only extended the life of Kori No. 1 but also implemented a plan to further extend the life before the end of the 10-year deadline. In March 2011, the Fukushima nuclear power plant accident in Japan had a great impact on Korea's nuclear policy and the denuclearization movement. The first reactor that exploded was Fukushima No. 1, which was in operation with an extended lifespan. The accident was a reminder of the danger of Kori No. 1, which was in operation. Immediately after the Fukushima accident, denuclearization groups initiated the closure movement for Kori No. 1. In addition, their decommissioning campaign of Kori No. 1 expanded to the entire civil society. Experts and political parties collaborated to create a policy alternative for nuclear power generation. In the end, a decision to permanently suspend Kori No. 1 was made. In this paper, Kingdon 's policy flow model was used as a framework to analyze the flow of both policy alternatives and politics. Through this analysis, the following main factors in the permanent suspension of Kori No. 1 were identified: First, the flow of policy alternatives was characterized by aspects such as the increase in the awareness of nuclear safety issues owing to the Fukushima nuclear plant accident, numerous failures and accidents in the operation of Kori No. 1, the vulnerability of the reactor itself, the power loss of Kori No. 1, deep-seated safety frustration, and corruption in the domestic nuclear industry. Second, the flow of policy alternatives was classified based on the analysis of policy alternatives and economic feasibility of the electricity supply of the National Assembly Budget Office; the analysis revealed that the policy alternatives were affected by various activities of the experts and policy activists. Finally, the political flow was characterized by factors such as Busan, where Kori No. 1 was located, Ulsan, and Gyeongnam municipal assemblies’ agreement with the decision to shut down Kori No.1 and the presidential election pledge of Jae-In Moon at the 18th presidential election. Pledges of parliamentary candidates in Haeundae-gu and mayoral candidates of Busan to shut down Kori No. 1 were also included. The pledges of decommissioning of Kori No. 1 were announced in each major election, and most ruling party legislators of Busan opposed the extension of the lifespan. The government then decided to permanently suspend Kori No. 1 in 2016 as one of the general election strategies. The success of the Kori No. 1 decommissioning movement has been the starting point of policies against the prolongation of the life cycle of nuclear power plants. In May 2017, more than 10 presidential candidates made a pledge to oppose the extension of the lifespan of old age nuclear reactors, including Wolsong No. 1, and expand nuclear power. Jae-In Moon, who led this political trend, was elected as President, and Wolsong No. 1, which was operated by extending the lifespan like Kori No. 1, was closed early, despite having 4 years of life remaining. The Kori No. 1 decommissioning campaign shows that citizens' participation in civil society, policy alternatives, and political reform can lead to not only policy change but also an overall change in national nuclear policy