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정부조직개편 과정의 동태적 분석

Title
정부조직개편 과정의 동태적 분석
Other Titles
A Dynamic Analysis of the Government Reorganization Process in Korea : Focusing on ICT Policy Subsystem
Authors
김상운
Issue Date
2017
Department/Major
대학원 행정학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Advisors
송희준
Abstract
대다수 국가의 정부조직은 한 번 형성되면 극히 예외적인 경우를 제외하고 그 형태를 그대로 유지하고 있다. 따라서 제도로서 정부조직은 역사적 제도주의 관점에서 경로의존성에 의한 안정성을 중심으로 설명되었다. 그러나 한국의 정부조직은 정부 수립 이래 빈번한 변동이 발생하며 다른 국가들과는 상이한 양상을 보이고 있다. 본 연구는 이 점에 주목하여 한국의 조직변동이 왜 빈번히 변동되었는지를 규명하기 위해 정보통신, 방송, 과학기술 영역의 정부조직개편 과정을 분석 사례로 선정하고 조직개편 과정을 분석했다. 정부조직개편은 제도 변동이자 정책 변동으로 볼 수 있다. 따라서 본 연구는 정부조직개편이 정치적 행위자 간 갈등과 협상, 타협의 과정임을 고려하여 행위자의 아이디어와 담론을 중심으로 제도 변동을 설명하고 있는 담론적 제도주의를 이론적 토대로 하였다. 그리고 주요 정책변동모형인 옹호연합모형(ACF), 다중흐름모형(MSF), 단절균형이론(PET)의 주요 주장과 선행연구를 고찰하였다. 고찰을 통해 세 정책변동모형이 담론적 제도주의의 제도 변동과 연결될 수 있고, 세 모형이 정책변동을 설명하는 데 공통된 초점을 공유하고 있으므로 모형 간 통합이 가능함을 확인하였다. 이에 따라 본 연구는 세 정책변동모형의 설명 변수와 정부조직개편 선행연구에서 밝혀낸 조직개편 요인을 참고하여 연구의 분석틀을 구성하였다. 분석틀은 크게 대내외 환경, 정책 하위체제의 집합, 정책의 창, 조직 변동으로 구성되어 있으며 정책 하위체제의 개편 대안 논의와 전략적 행동에 초점을 두었다는 점에서 정책하위체제모형(Policy Subsystem Framework : PSF)으로 명명(命名)하였다. 본 연구의 연구 대상은 문민정부의 1994년 정부조직개편부터 박근혜 정부의 2013년 정부조직개편까지 총 7개의 정보통신, 방송, 과학기술 영역의 중앙정부조직개편 과정으로 정권별로 시기를 구분하여 개편 과정을 분석하였다. 분석을 통해 정부조직개편 결정과정의 네 가지 특성을 도출하였다. 첫 번째, 정보통신, 방송, 과학기술 정부조직개편 과정은 2000년대 중반까지 대내외 환경과 초점사건과 같은 환경 변수가 변동 과정을 설명하는 주요 변수로 나타났으나, 2000년대부터 정책 행위자들의 정부 의사결정과정으로의 접근성 제고되면서 2000년대 중반 이후 정부조직개편 과정에서 정책 하위체제와 정책의 창 등 과정 변수가 중요하게 작용하는 것으로 나타났다. 두 번째, 대내외 환경 변수 중 정치적 환경은 정부조직개편 과정을 설명하는 중요한 변수로 특히 대통령의 리더십과 대선공약이 정부조직개편에 결정적으로 작용하였다. 세 번째, 정부조직개편 과정에서 정책선도가 역할이 관찰되었는데 의사결정과정에 직접 참여하거나 접근이 용이한 행위자인 대통령, 고위 행정관료, 국회 상임위 의원들이 정책선도가 역할을 수행하였다. 반면 정책중개자 역할은 미미한 것으로 분석되었다. 네 번째, 최근 정부조직개편 과정에서 정책 하위체제와 정책의 창의 중요성이 대두되었으며, 정부조직개편안 논의 과정은 하위체제 행위자들의 전략적 행동과 상호작용으로 이전에 비해 복잡하고 치열한 양상을 보이고 있었다. 이러한 양상으로 정부조직개편 과정이 장기화되면서 국정 파행 운영과 행정 조직의 불안정성이라는 부작용을 양산하였다. 또한 본 연구는 정보통신, 방송, 과학기술 정부조직개편 과정에서 정책 하위체제의 역할에 주목하여 정부조직개편 과정에서 정책 하위체제의 속성과 다른 하위체제와의 관계, 하위체제의 개편 대안과 논의 과정, 전략적 행동을 분석하였다. 이를 통해 세 가지 특성을 도출할 수 있었다. 첫 번째, 세 하위체제는 고유의 역사적 배경과 정책 경험, 발전 경로를 토대로 정책 신념을 형성했는데 정책 신념은 하위체제 행위자에게 개편 대안 논의와 전략적 행동의 동기를 부여하는 역할을 하였다. 두 번째, 1990년대부터 시작된 정보통신기술 발전 흐름은 세 하위체제의 정책 영역에 영향을 주며 타 하위체제와의 경쟁과 대립 관계를 촉발시키는 동인(動因)으로 분석되었다. 세 번째, 세 하위체제는 조직개편 대안을 마련하고 전략적 행동을 이행하며 자신에게 유리한 조직개편 결과를 얻어내기 위해 노력했지만, 조직개편은 결국 의사결정자의 정치적 판단에 의해 결정되는 양상을 보였다. 분석 결과를 종합하면, 한국의 정부조직이 빈번하게 변동되었던 것은 정부조직개편이 정권 교체라는 5년 단위의 정치적 주기를 가지고 있었고, 정치적 주기 사이에 초점사건이나 대통령의 재량으로 정부조직개편 과정이 추가적으로 이루어졌기 때문이었다. 또한 최근 정부조직개편 과정은 거대 담론의 장이 형성되며 개편 과정이 복잡하고 치열한 전개를 보였는데, 이는 2000년대부터 정부의 정책결정과정으로의 접근성이 제고되며 정책 하위체제의 대안 개발과 전략적 행동이 활발히 수행되면서 나타난 현상이었다. 그러나 정부조직개편에 대한 논의 과정과 무관하게 조직개편 결과는 여전히 정치적 행위자들의 협상과 정치적 논리에 의해 결정되었다. 정치적으로 결정된 조직 개편안은 정책 불안정성과 정책 실패를 야기하며 부작용을 양산하였고, 부작용은 차기 조직개편의 근거로 작용하고 있었다. 본 논문은 이론적 측면에서 정부조직을 제도이자 정책으로 보고 정부조직개편 과정에서 행위자에 초점을 두고 담론적 제도주의와 정책변동모형을 연계하여 분석틀 구성을 시도했다는 점, 현실 규명적 측면에서 지난 20년간 한국의 정보통신, 방송, 과학기술 세 영역의 정부조직개편 과정을 다양한 사회 변수를 활용하여 종합적으로 분석하여 제시했다는 점에서 연구의 의의가 있다. 본 연구는 정권 교체라는 정부조직개편의 정치적 주기와 의사결정자의 재량 또는 초점 사건에 의한 정부조직개편이 추가적으로 발생하면서 한국의 정부조직 변동이 빈번했음을 지적하고 있다. 또한 조직 개편 결과가 의사결정자 간 정치적 협상에 의해 결정되면서 문제의 본질을 해결하지 못한 채 개편이 완료되어 부작용을 양산하고 있고, 차기 정부조직개편으로의 악순환을 초래하고 있음을 지적하고 있다. 정부조직개편은 대내외 환경의 변화 등 여러 변수에 의해 발생할 수밖에 없으며 반드시 지양해야할 것은 아니다. 그러나 정책 실패나 업무 중복과 갈등에 대한 처방으로 정부조직개편이 능사가 아님을 인지해야 한다. 모든 정책 실패를 조직개편으로 해결할 수는 없는 것이다. 따라서 현재 형식적으로 운영되고 있는 업무 조정 협의체가 효과적으로 운영될 수 있도록 협의의 구속력을 부여하거나 중립적인 제3자를 참여시켜 조정과 중재의 역할을 하게 하는 등 운영 방식을 개선할 필요가 있다. 그러나 무엇보다도 정부조직은 정부가 업무를 효과적으로 추진할 수 있도록 구성해야 한다는 원칙이 지켜져야 할 것이다.;In most countries, Once a government organization is formed, it retains its shape except in exceptional circumstances. The government organization was explained based on the stability by path-dependency from the perspective of historical institutionalism. However, the government organizations in Korea is different from other countries in that the changes occur frequently. So this study aims to analyze the organizational reorganization process of ICT field, which has changed frequently since the 2000s, and to derive its characteristics. Government reorganization can be seen as institutional change and policy change. The government reorganization process is the process of conflict, negotiation and compromise between political actors. Considering this point, this study adopts discursive institutionalism which explains institutional change centered on actor’s idea and discouse as the theoretical background. In order to construct the analysis framework, this study examined the main arguments and prior studies of the advocacy coalition framework(ACF), the multiple stremas framework(MSF), Punctuated-equilibrium theory(PET), which are known as major policy change models. As a result of the review, it was confirmed that the three policy change models can be linked to the institutional change explanation of discursive institutionalism. And since the three policy change models share a common focus in explaining policy change, it is possible to integrate the framework of analysis between the three models. Therefore, this study constructed the framework by referring to explanatory variables of the three policy change models. The analysis framework consists internal and external conditions, set of policy subsystem, policy windows, and organizational changes. Because the framework was structured with a focus on the alternatives and strategic actions of the policy subsystem, the framework was named the Policy Subsystem Framework(PSF). The subjects of the study is the government reorganization process of the ICT sector from 1994 to 2013. This study derives four characteristics of government reorganization decision process through analysis. Firstly, in the government reorganization process until the mid- 2000s, environmental variables such as internal and external environment and focus events were the main variables. However, since the mid-2000s, process variables such as the policy subsystem and the policy window played an important role in the government reorganization process. These results were caused by the accessibility of the policy actors' decision-making process from the 2000s. Secondly, the political environment is an important factor explaining the government reorganization process. Thirdly, the role of policy entrepreneur was observed in the government reorganization process. Policy entrepreneur played a role by the president, senior government officials, and standing members of the National Assembly, who were directly involved in the decision-making process or easily accessible. On the other hand, policy mediator was analyzed to be insignificant. Lastly, the importance of policy subsystem emerged in the government reorganization process. And the government reorganization process has more complicated and intense than the previous one due to interaction with strategic behaviors of policy subsystem actors. As a result, the government reorganization process has been longer than before, resulting in the adverse effects of the instability of the administrative organization. This study also focuses on the role of the policy subsystem in the government reorganization process, and analyzed the attributes of the policy subsystem, relations with other policy subsystems, the alternatives and discussion process and the strategic behavior of the policy subsystems. Three characteristics could be derived from the analysis. Firstly, the three policy subsystem has their own historical background, policy experiences, and development paths, and formed policy beliefs based on them. Policy beliefs have motivated policy subsystems to discuss alternatives and make strategic actions. Secondly, the development trend of IT influenced policy areas of the three policy subsystems and triggered rivalry and confrontation with other sub-systems. Thirdly, the three policy subsystems created alternatives and implemented strategic behaviors in order to obtain the results of the reorganization favorable to them, but the reorganization was finally determined by the political decision of the decision maker. According to the results of the analysis, the government reorganization had a political cycle of five years. In addition, the government reorganization was promoted by the focus event or the president 's discretion. These results explain why the Korean government has changed frequently. Recently, the government reorganization process has been complicated and intense. This aspect is explained by the fact that accessibility to the policy making process of the government is enhanced and alternative development of the policy subsystem and strategic actions are actively performed. However, in the government reorganization, regardless of the role of subsystem or discussion, the result was still determined by the negotiation of political actors and political logic. Politically determined results have resulted in side effects such as policy instability and policy failure. This side effect was used as the basis for other reorganization and reorganization. This study has implications in that it focuses on actors in the process of reorganizing the government, attempts to construct an analytical framework by linking discursive institutionalism with policy change models, and comprehensively analyzes the government reorganization process of ICT sector by using various social variables. The frequent changes of the government organization are caused by the political cycle and the decision makers' discretion. The result of the government reorganization is determined by political negotiations between decision makers without solving the essence of the problem. And it is causing a vicious circle to the reorganization of the next government. The government reorganization is inevitable due to the influence of variables such as changes in the internal and external environment. However, the reorganization of the government should not be used as a means of policy failure or duplication and dispute resolution. All policy failures can not be resolved through reorganization. Therefore, it is necessary to improve the management methods such as binding the agreements or engaging neutral actors in the mediation and arbitration so that the formally operated task coordination council can operate effectively. But above all, governments must follow the principles of government reform so that the government can work effectively.
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