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젠더관점에서 본 노동시간정책의 경로의존성

Title
젠더관점에서 본 노동시간정책의 경로의존성
Other Titles
A Study on the Path Dependency of Work Time Policies from a Gender Perspective : From the Kim Dae-jung administration to the Park Geun-hye administration (1998~2017)
Authors
최자은
Issue Date
2018
Department/Major
대학원 행정학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Advisors
원숙연
Abstract
The long time work regime of South Korea has become a social norm through the process of industrialization. The changes in the domestic and external environments, such as the financial crisis and entrance into an aging society, have been major factors in increasing women's economic activities. As the participation of women in the labor market has increased, the long time work practices have been pointed out as barriers of work-family reconciliation and women's career disconnection. Therefore, the government has implemented various forms of work time policies such as shortening legal working hours, spousal maternity leave, and shortening working hours for childcare, as well as creating time selective job policy considered suitable for women with career interruptions. However, despite the introduction and changes of various work time policies, the long time work regime still remains and the gendered work time arrangement is strengthened. In the meantime, the study on the work time policies has focused on the factors that affect the policy path of specific work time policies or identify the specific point of view policies from the gender perspective. These studies contributed in part to analyzing the path-dependent characteristics of the work time policies or the gender-oriented work time policies, which is called gender-neutral policy. However, the research on the quantitative concept-based work time policies did not cover the qualitative aspects of time and the gendered attributes. In addition, it failed to comprehensively identify the drivers of policy changes without examining the work time policies as a whole. In this context, this study focused on the two factors, gender perspective and path dependency. This study investigates the process of changes of work time policies and their influences and their actions on the basis of the gendered attribute of time and path dependence of policy. Moreover, the study tried to clarify the characteristics of the Gender Work Time Policy Regime for each period by applying the analytic framework of gender policy regime through the changes of work time policy. In doing so, this study derived the relevant implications and future direction for the policies in South Korea. The study analyzed the Korean work time policies from the Kim Dae-jung government to the Park Geun-hye government (1998~2017) and triangulated the data collection and research methods. Multi Layered Data collected such as formal and informal literature on the work time policies, statements, press releases from the government and key policy actors, the National Assembly records, and News reports. The research method included case analysis of institutionalism and network text analysis. In the institutional case analysis, this study derived a logical model based on the institutional context, policy environment, actor factors, and critical junctures as path dependent drivers influencing the changes in work time policies. Based on the media reports, network text analysis was conducted to identify major actors influencing the changes in work time policies. The characteristics of the changes in the work time policies and the Gender Work Time Policy regimes based on the influences of the major drivers in each period are as follows. First, the Gender Work Time Policy Regimes in the Kim Dae-jung government can be regarded as Male Breadwinner Work Time Regime. At this time, the revision of the maternity protection law was initiated by the emergence of the progressive politics regime, the international pressure to introduce Gender Mainstreaming, and the cooperative interactions of women's organizations and the Ministry of Gender Equality and Family. However, the critical junctures such as IMF, the lack of role of policy-making structure, and the relaxation of laws and systems for women's night work have not resulted in the reduction of actual work time and the enhancement of work time conditions for both genders. Therefore, the Kim Dae-jung government's work time policies changes did not lead to the substantial improvement in the work time structure, despite the related discussions and willingness. In sum,the Gender Work Policy Regimes in the Kim Dae-jung government is characterized by "Male Breadwinner Work Time Regimes". Second, the Gender Work Time Policy Regimes in the Roh Moo-hyun government can be regarded as "Modified Liberal Flexibilization Work Time Policy Regimes". At this time, as the progressive politic regime continued and the collective agreement between metalworkers and the management executives were rapidly adopted, the five-day workweek was introduced. However, the plan to create short-term service jobs was established and implemented through the female workforce plan. In addition, amending the Act on the Equal Employment for Both Genders to the Act on Equal Employment and Work-Family Balance Assistance Act provided male workers with child-caring time and spousal maternity leave, and shortening working hours for child rearing, which can be regarded as the Liberal Flexibilization Work Time Regimes in that it assumes that women are employed for workforce and it flexibilizes women's work time without guaranteeing the employment security. Nevertheless, it can be also regarded as the “Solidaristic Gender Equity Work Time Regimes”in that it aimed at gender equality of labor and family relations through the reduction of actual work time and paternal participation in childcare. Therefore, the Roh Moo-hyun government's Gender Work Time Policy Regimes can be named as the "Modified Liberal Flexibilization Work Time Policy Regimes" in that the gender equality orientation and liberal flexibility policy direction are implemented together. Third, The Gender Work Time Policy Regimes by the Lee Myung–bak government and the Park Geun-hye government can be regarded as the Liberal Flexibilization Work Time Policy Regimes. The conservative political ideology and policy ideology, the one-way policy-making structure, and the confrontation between women's organizations and the Ministry of Gender Equality and Family led to flexible work time policies centered on the time selective job policy. As a result, without the actual reduction in work time, there has been the gendered work time structure with the increasing proportion of part-time women. This structure can be characterized by the Liberal Flexibilization Work Time Policy Regimes in that male workers’ long-time work and the gendered wage gap persist, while the female workers’ part-time employment rate has increased. In conclusion, since the Kim Dae-jung administration, the Gender Work Time Policy Regimes in South Korea are the Liberal Flexibilization Work Time Policy Regimesin which the gendered work time flexibility increases despite the gender equality policy direction by various drivers. This way of developing the Gender Work Time Policy Regimes in South Korea is summarized in the following three characteristics: First, while the state and capital determine the structure of women's work time, the responsibility of care left behind after their working time is still a burden to women. In other words, the structure of work time in South Korea has been solidified by the maintained long time work of men and the newly-formed short time work structure of women. Second, gender ideology influences the arrangements of the gendered work time and changes in the work time policies. The gender ideology based on the Confucian culture and patriarchal ideology lies in the conservative political ideology, the interests of economic utility policy actors, domestic and external environmental factors such as securing the national competitiveness, and other factors that strengthen the gendered work time structure respectively. Third, the composition and dynamics of the policy actors’ network among the progressive policy actors centered on the women's organizations suggest the possibility of Gender Governance. Despite the strong influences of the gender ideology, the expansion and solidarity of the policy network centered on the women's organizations became prominent in the process of changing the work time policy, and they were linked to the policy performance through the cooperative interactions with the mediators. This implies that the actor-to-agency solidarity and participation in the gender governance structure to reflect the gender equality values may act as a driving force for the changes of path to the Solidaristic Gender Equity Work Time Regimes or High-Road Flexibilization Work Time Policy Regimes. The theoretical and policy implications of this study are as follows: First, it raises the necessity to redefine the attributes of work time from the gender perspective. The increased participation of women in economic activities, and time conflicts and time poverty are caused by long time work and lack of male participation in childcare. However, the objective concept of time hardly explains the gendered work time arrangements. Therefore, it is necessary to understand the gendered nature of time and reconstruct the direction of work time policy. Second, by combining the two elements of the gender perspective and path dependency, it is required to constantly identify the changes in work time policy and the Gender Work Time Regimes. As a result, despite the policy objectives and policy making process toward the gender equality policies, the development of Liberal Flexibilization Work Time Policy Regimes can be seen as a consequence of the actions of various drivers. This implies that the gender ideology is deeply embedded in the gendered work time structure and the policy value of the state. Therefore, in order to revise the gender equality work time policy, stronger policy change drivers and theirs interactions are required. This will be possible through the process of continuously identifying the landscape and path of the Gender Work Time Policy Regimes. Third, it also raises the necessity for the Gender Governance for the gender equality policies and the role-redefinition of the Ministry of Gender Equality and Family. The research findings reveal that, from the Kim Dae-jung administration to the Park Geun-hye administration, women's organizations have formed a temporary union structure with the labor, civic, and progressive parties. In addition, they have solidified their status as policy actors in the collective and conjoint responses to policy responses. However, the policy results of this unified policy activities vary according to the positions of the Ministry of Gender Equality and Family situated in the intermediary structure between actors. In the Kim Dae-jung and Roh Moo-hyun governments, the women's organizations and the Ministry of Gender Equality and Family cooperated with each other to achieve visible results such as the revision of the Maternity Protection Law. However, in the Lee Myung-bak and Park Geun-hye governments, the Ministry of Gender Equality and Family announced the policy on part-time jobs called "purple jobs", conflicted with the women‘s organizations and implemented the time selective job policy for women. Therefore, in order to shift the existing policies to the gender equality work time policy and to transform the degenerated work time structure, it is necessary to reorganize the status of the Ministry of Gender Equality and Family in the mediating structure and actively intervene in policy changes of gender governance.;우리나라의 장시간 노동시간체제는 산업화과정을 거치면서 사회적 규범으로 자리잡아왔다. 외환위기 및 저출산·고령화 사회로의 진입 등 국내·외적 환경변화는 여성의 경제활동을 증가시키는 주요한 요인으로 작용하였다. 여성의 노동시장 참여가 증가하면서, 장시간 노동관행은 일·가족양립의 어려움, 여성의 경력단절 원인으로 지목되었다. 이에 정부는 법정 근로시간단축, 배우자 출산휴가 및 육아기 근로시간단축과 함께 경력단절 여성에 적합한 것으로 여겨지는 시간선택제 일자리를 신설하는 등 다양한 형태의 노동시간정책을 실행해왔다. 그러나 이러한 다양한 노동시간정책 도입과 변화에도 불구하고 여전히 장시간 노동체제는 유지되고 있으며 젠더화된 노동시간배열은 강화되고 있다. 그동안 노동시간정책에 대한 연구는 특정 시점의 정책을 젠더관점에서 규명하거나 일부 노동시간정책의 정책경로에 영향을 미치는 요인들에 주목해왔다. 이러한 연구들은 노동시간정책의 경로의존적 특징을 부분적으로 규명하거나 성중립적인 정책으로 명명되는 노동시간정책을 젠더관점에서 분석했다는 점에서 기여하는 바가 크다. 그러나 양적인 시간개념에 근거한 노동시간정책 연구는 시간의 질적인 측면과 젠더화된 속성에 대한 논의를 포괄하기 어렵다. 또한 노동시간정책 전체를 조망하지 못하고 정책변화의 동인들을 종합적으로 규명하지 못했다는 점에 한계가 있다. 이러한 상황에서 본 연구는 젠더관점과 경로의존성, 두 가지 요소에 주목하였다. 본 연구는 시간의 젠더화된 속성과 정책의 경로의존성을 바탕으로, 1998년 외환위기 이후 노동시간정책의 변화과정과 이에 영향을 미치는 동인들과 이들의 작용을 규명하였다. 또한 노동시간정책의 변화를 통해 나타나는 젠더정책레짐(Gender Policy Regime)의 분석틀을 적용함으로써, 각 시기별 젠더노동시간정책레짐(Gender Work Time Policy Regimes)의 특징을 규명하고자 하였다. 이러한 과정을 통해 한국의 젠더노동시간정책레짐의 전개방식과 특징, 향후 노동시간정책방향에 대한 시사점을 도출하였다. 본 연구를 위한 분석대상은 김대중 정부부터 박근혜 정부까지(1998~2017) 한국의 노동시간정책이다. 본 연구를 위해 자료수집 및 연구방법을 다원화(triangulation)하였는데, 자료수집은 노동시간정책에 대한 공식·비공식적 문헌자료, 정부 및 주요 정책행위자의 성명서 및 보도자료, 국회회의록, 언론보도 등의 다층적인 자료를 수집하였다. 연구방법은 제도주의 사례분석과 네트워크 텍스트분석을 실시하였다. 제도주의 사례분석을 통해 노동시간정책 변화에 영향을 미치는 경로의존 동인으로 제도적 맥락, 정책환경, 행위자요인, 중대한 전환점을 토대로 논리모델을 도출하였다. 또한 언론보도기사를 토대로 네트워크 텍스트분석을 실시하여 노동시간정책변화에 영향을 미친 주요 행위자의 중심성 정도와 네트워크 구조를 도출하였다. 각 시기별 주요 동인들의 영향력을 토대로 한 노동시간정책의 변화와 젠더노동시간정책레짐의 특성을 도출한 결과는 다음과 같다. 첫째, 김대중 정부의 젠더노동시간정책레짐은 남성생계부양자 노동시간정책레짐으로 볼 수 있다. 이 시기에 진보정권의 등장, 국제적인 성주류화 도입 압력, 여성단체·여성부의 협력적 상호작용 등으로 모성보호관련 3법의 개정이 이루어졌다. 그러나 IMF의 중대한 전환점과 정책결정구조의 역할 부재, 여성 야간근로에 대한 법·제도 완화 등으로 법정 근로시간단축은 이뤄지지 않았으며 장시간 노동현실은 개선되지 않았다. 따라서 김대중 정부의 노동시간정책 변화는 노동시간단축을 위한 논의와 진보적 성향의 정치이념에도 불구하고 노동시간구조 개선으로 이어지지 않았다. 따라서 김대중 정부의 젠더노동시간정책레짐 유형은 남성생계부양자 노동시간정책레짐의 특징이 나타났다고 볼 수 있다. 둘째, 노무현 정부의 젠더노동시간정책레짐은 “변형된 자유주의적 유연화 노동시간정책레짐”으로 명명할 수 있다. 노무현 정부 시기에 「여성인력계획」등을 통해 여성을 중심으로 한 단시간 서비스직 일자리 창출계획이 수립 및 실행되었다. 그러나 김대중 정부에서 논의되어 온 주5일제가 금속노사간의 합의등에 의해 급속도로 추진 및 진행되었으며,「남녀고용평등법」이 「남녀고용평등과 일․가족양립지원에 관한 법률」로 개정되면서 배우자출산휴가, 육아기 근로시간 단축제등이 신설되었다. 이러한 형태는 여성을 인력활용대상으로 상정하고 여성의 노동시간을 단시간 구조로 유연화했다는 점에서 자유주의적 유연화 노동시간정책레짐으로 볼 수 있다. 그러나 실질적인 노동시간 단축과 아버지의 육아참여 등을 통한 성평등한 노동․가족관계 구성을 추진했다는 점에서 연대적 성평등 노동시간레짐으로 볼 수 있다. 결과적으로 노무현 정부의 젠더노동시간정책레짐 유형은 성평등과 자유주의적 유연화 정책방향이 함께 실행된 변형된 레짐이라는 점에서, 본 연구에서는 “변형된 자유주의적 유연화 노동시간정책레짐”으로 명명한다. 셋째, 이명박 정부 및 박근혜 정부의 젠더노동시간정책레짐은 자유주의적 유연화 노동시간정책레짐으로 볼 수 있다. 보수적인 정치이념과 정책이념, 일방향 정책결정구조, 여성가족부와 여성계간의 대립구도로 인해 시간선택제 일자리정책을 중심으로 한 유연근무제가 활성화되었다. 그 결과 실질적인 노동시간단축은 빠르게 진행되지 않은 반면, 파트타임 여성비율이 증가하는 젠더화된 노동시간구조가 두드러졌다. 이러한 구조는 남성의 장시간 노동과 성별임금격차가 지속되는 반면, 여성의 단시간 근로비율이 증가했다는 점에서 자유주의적 유연화 노동시간레짐의 특징이 나타난 것으로 볼 수 있다. 결론적으로 김대중 정부 이후 한국의 젠더노동시간정책레짐의 경로는 성평등적 정책방향으로의 추진동인이 있었음에도 불구하고, 젠더화된 노동시간 유연성이 강화되는 자유주의적 유연화 노동시간정책레짐으로의 전개방식이 나타났다고 할 수 있다. 이러한 한국의 젠더노동시간정책레짐의 경로의존 전개방식은 세 가지 특성으로 요약된다. 첫째, 여성의 노동시간은 국가와 자본중심의 필요에 의해서 결정하면서 돌봄 책임은 여전히 여성에게 귀속하고 있다. 다시 말하면, 한국의 노동시간구조는 남성중심의 장시간노동은 유지하고 여성 대상의 단시간 노동시간정책을 추진하면서, 여성이 돌봄과 노동을 함께 수행해야하는 이중고를 강화하고 있다. 둘째, 젠더이데올로기는 젠더화된 노동시간배열과 노동시간정책 변화에 영향을 미친다. 유교적 문화와 가부장적 이데올로기에 기초한 젠더이데올로기는 보수적 정치이념, 경제적 효용중심 정책행위자의 이해관계, 국가경쟁력 강화 등 국내·외적 환경요인을 통해 젠더화된 노동시간구조를 강화하는 요인으로 작동하고 있다. 셋째, 여성계를 중심으로 한 진보적 정책행위자간 정책네트워크의 구성과 역동은 젠더거버넌스의 가능성을 시사한다. 노동시간정책 변화과정에서 여성계를 중심으로 한 정책네트워크의 확장과 연대는 두드러졌다. 또한 이러한 정책행위자간 연합구조는 매개적 행위자인 여성가족부와의 협력적 상호작용을 통해 부분적으로 성평등한 노동시간정책 성과를 도출하였다. 이는 젠더적 가치반영을 위한 행위자간 연대와 참여의 젠더거버넌스 구조가 연대적 성평등 혹은 고진로 유연화 노동시간정책레짐으로의 경로변화 동인으로 작용할 가능성을 시사한다. 본 연구의 이론적·정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 노동시간의 속성을 젠더관점에서 재정립할 필요를 제기한다. 여성의 경제활동 참여증가 및 장시간 노동, 남성의 육아참여 요구 등은 시간갈등·시간빈곤의 문제를 야기했다. 그러나 그동안 논의되어 온 객관적인 시간개념에 근거한 접근으로는 성별화된 시간배열에 근거한 시간갈등 및 시간빈곤등의 문제를 설명하기 어렵다. 따라서 시간의 젠더화된 속성을 이해하고 이를 통한 노동시간현실에 대한 이해를 바탕으로 한 노동시간정책방향을 재구성할 필요가 있다. 둘째, 젠더관점과 경로의존성의 두 요소를 결합함으로써 노동시간정책의 변화와 이를 통한 젠더노동시간정책레짐을 지속적으로 규명할 필요를 제기한다. 연구결과, 다양한 정책동인들에 의해 노동시간정책은 성평등한 정책지향이 있었음에도 불구하고 자유주의적 유연화 노동시간정책레짐의 전개를 확인할 수 있었다. 이는 젠더화된 노동시간구조와 국가의 정책가치에 젠더이데올로기가 깊숙이 침윤되어있음을 의미한다. 따라서 성평등한 노동시간정책으로의 경로이탈을 위해서는 보다 강력한 정책변화 동인들과 동인간의 상호작용이 요구된다. 이는 젠더노동시간정책레짐의 지형과 경로를 지속적으로 규명하는 과정을 통해 가능할 것이다. 셋째, 성평등한 정책을 위한 젠더거버넌스의 가능성과 여성가족부의 역할 재정립에 대한 필요를 제기한다. 본 연구의 분석 결과 김대중 정부에서 박근혜 정부에 이르기까지 여성계는 노동시간정책에 대한 연대활동을 확장해가면서 노동계·시민단체·진보정당과의 연합구조를 형성해왔다. 또한 집단적이고 연합적인 형태의 정책대응으로 정책행위자의 입장을 강화해나갔다. 그러나 이러한 연합적 정책활동은 행위자간 매개적 구조에 위치한 여성가족부의 입장에 따라 정책결과가 달라졌다. 즉, 김대중·노무현 정부에서는 여성계와 여성가족부가 협력함으로써 모성보호 3법 개정의 가시적 성과로 연계되었다. 그러나 이명박·박근혜 정부에서 여성가족부가 ‘퍼플 잡(Purple-job)’ 등의 시간제 일자리 정책을 발표하면서 여성계와 갈등적 구도를 형성하였으며 단시간 여성일자리정책을 시행했다. 결과적으로 성평등한 노동시간정책으로의 정책 변화와 탈젠더화된 노동시간구조로의 경로전환을 위해서는 젠더관계와 노동시간정책을 둘러싼 매개적 정책결정구조에 위치한 여성가족부의 위상 재정립과 노동시간정책변화에 대한 젠더거버넌스의 적극적 개입이 요구된다.
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