디지털화에 의한 주민등록의 제도변화 관계 연구

Abstract

국정운영에 있어 기본적인 업무는 정책대상인 국민을 인지하고, 필요로 하는 순간에 필요한 서비스를 제공하는 것이다. 또한 국가의 구성원으로서 개인은 누릴 수 있는 권리와 행해야 할 의무가 있다. 시대 상황이나 역사적 배경에 따라서 권리와 의무의 수준은 상이하나 모든 국가와 개인의 관계는 신분을 등록하고 확인하고 인증하는 공통기능과 절차를 수반한다. 국가와 개인의 관계에서 권리를 보장받고, 실질적 책임을 요구할 수 있는 제도가 주민등록제도이다. 국민 혹은 시민으로서 자격을 부여하는 것이 등록제도이며 등록 이후 개인의 생애주기별로 발생한 사건과 관련 정보를 관리하는 것이 주민등록정보 관리이다. 동서고금을 막론하고 모든 국가는 정책대상에 대해 정확하고 빠른 정보를 얻고자 하여 과거에는 서기기술, 정보대조 등의 방법을 발전시켰고 현대의 정보화 환경에서는 ICT기술과 기 확보한 정보를 기반으로 한 맞춤형 서비스를 효율적으로 제공하고자 한다. 국민에 대한 정보를 확보하고자 하는 정부의 의지가 커지는 것과 반대로, 정부가 개인정보를 확보하고 이를 기반으로 공공 서비스를 제공하는 것에 대한 각계의 거부감과 우려도 지속적으로 커지고 있다. 헌법에 보장된 기본권과 개인정보 자기결정권 등의 법리해석으로부터의 법제도 개정 요구부터 중앙집중형 행정정보 처리에 대한 보안, 개인정보 유출로 인한 피해 등에 대한 우려로 e-ID카드 도입, 전자인증 등의 제도변화에 대한 저항이 나타나고 있다. 주민등록제도를 둘러싼 정부와 각계의 반응으로부터 제 외국의 사례를 확인해보게 되었고 이후 디지털화라는 외부 충격에 대한 각 국의 주민등록 제도변화 과정과 그 변화를 제약하는 기존 제도와 문화에 대한 관심으로부터 본 연구가 시작되었다. 전통적으로 형성된 신분등록제도가 각 국의 현대 주민등록제도를 제약하는지, 그리고 외부 충격인 디지털화로 각 국의 주민등록제도가 국가별로 상이한 경로에 따라 제도변화 과정을 겪고 있는지에 대한 질문에 대한 답을 얻기 위한 사례연구를 실시하였다. 주민등록제도의 전신(前身) 격인 신분등록제도의 특징이 문화권 등의 영향을 받아서 상이한 일본, 독일, 영국 및 한국의 주민등록제도를 사례연구 대상으로 선정하였다. 주민등록제도 특성에서의 일본과 한국은 중국 종법으로부터의 영향을 받은 호적제도를 가지고 있는 동아시아 국가이며, 영국과 독일은 교적(敎籍)으로부터 발전하여 사건별 편제방식의 주민등록제도를 가진 유럽국가로서 유사점과 차이점을 가지고 있다. 일본과 한국은 호주(쿄슈, 가장)를 중심으로 비혈연 동거인을 포함한 공동체단위로 호적을 편제하였다는 점에서 유사점이 있었다. 반면 주종관계의 경제적, 사회적 공동체인 일본의 ‘이에’와 거주지와 구성원 등 실제 생활 공동체인 한국의 ‘호’는 공동체의 성격이나 관계 면에서 차이가 있었고, 기독교 탄압을 위해 도입되었다가 이후 행정 서류화 된 슈몬 아라타메와 중앙정부의 공식 업무로 조세징수와 요역부과를 위해서 추진한 조선의 호적제도는 시작부터 차이가 난다. 조선의 호적제도가 시기적으로 더 앞서 시행되었으나 중세봉건의 일본 에도시대에 운영하던 호적보다 근대적 제도였다. 일본은 영주와 마을에서 이에를 관리하고, 이에가 다시 구성원을 관리하는 주종관계로 유지되는 봉건사회였던데 반해, 한국의 호적은 거주이동 정보, 혈연 정보 및 자산정보를 포함한 제도로 현재 가족관계등록, 주민등록, 등기제도를 통합․운영하는 형태였다. 개인별, 사건별 편제방식의 교적으로부터 신분등록제도가 발전한 영국과 독일의 제도형성기에 교구의 성직자에게 신분등록제의 운영과 관리 권한이 있었고, 이후 신분등록 권한을 행정당국으로 이양하게 된다는 동일한 경험을 공유함을 확인하였다. 그러나 제도형성 시기의 주권국가와 종교집단과의 관계 혹은 행정역량의 차이로 운영방식에 차이가 있었다. 전통적으로 형성된 신분등록제도는 현대 주민등록제도를 제약하는 것으로 확인되었다. 지역별로 정해진 이에의 숫자로 관리되던 일본의 근세호적을 인구산출을 위해서 혈연중심의 가족으로의 호로 분화하기 위해 이에 문화를 끌어왔던 것이나 1호적 1성씨 원칙 등은 여전히 일본의 호적제도로 남아 있으며, 등록부로서의 완전성의 부족으로 신원확인 등의 식별에 어려움을 겪어 가급적 많은 정보를 취급하고자 하였던 과거 독일 행정당국의 정보 확보에 대한 욕구는 현재까지도 전자ID카드의 수록정보 형태로 남아있다는 것을 확인하였으며, 영국의 신분등록부 제도 또한 교구에서 등록사무소로 권한이양 된 이후의 제도가 거의 그대로 유지되고 있는 것을 확인하였다. 1907년 ｢민적법｣ 제정으로 일본의 민적을 한국의 전통 호적으로 대체하고자 일본의 본적, 호주, 家, 호주상속 등의 개념을 한국 근대호적 내 반영, 운영하였으나 2005년 호주제도의 헌법불합치 판결 이후 가족관계등록부가 도입되면서 호주, 상속 등의 개념이 삭제되는 등 기존의 전통 호적제도의 모습을 되찾았다. 家중심이던 호적 편제방식은 현재적 상황에 맞도록 개인편제방식으로 변경되었고, 본적 개념은 등록기준지라는 명칭으로 남겨졌다. 외부충격인 디지털화 상황에서도 각 국의 주민등록제도는 국가별 경로에 따라 제도변화를 겪어 외부충격에도 각각의 주민등록제도는 과거 제도로부터 결정된 발전 경로를 유지한 것으로 분석할 수 있다. 디지털화의 전제조건이 동일하였던 독일과 한국은 상반된 형태로 주민등록제도 변화과정을 겪었다. 독일은 식별번호와 DB와의 연계나 중앙집중식 DB운영방식을 금지한 채 목적별, 영역별로만 정보시스템을 운영하는 등 개인정보보호를 중요시하는 방향으로 발전하였고, 반면 한국은 국가식별번호인 주민등록번호를 식별자로써 활용, 디지털 환경에서 범용하는 것으로써 행정 효율화와 주민편익을 극대화하는 방향으로 발전하였다. 디지털 환경 하에서의 영국은 등록부 전산화 작업과는 별도로 목적별 식별번호인 NINO를 범용으로 활용하여 디지털 환경에서 다양한 행정서비스를 제공하고 있어 국가ID카드의 일련번호로 국가식별체계가 있는 독일보다 온라인서비스와 정보 공동 활용 면에서 훨씬 자유로운 형태를 보이고 있었다. 국가식별번호도 없었으며 지자체 간 주민등록DB조차 연계하기 어려웠던 일본은 정부의 설득과 홍보, 지속적인 추진 등으로 가장 큰 폭의 제도변화를 보여준다. 이는 내부요인으로 인한 제도변화 사례로 설명할 수 있으며, 주민등록DB연계, 국가개인번호 도입 등으로 점진적인 변화를 추구하면서, 정부의 입법취지에 대한 공감대형성과 이미지메이킹 전략이 성공하였고, 자치사무가 아닌 법정수탁사무로 개인번호 사무성격을 변경함으로써 지자체와 국민이 제도변화에 대한 거부감을 줄일 수 있었다. 다만 비교적 최근에 관련 제도가 도입되면서 아직은 마이넘버 제도의 정착, 성공여부에 대해 판단하기 어려운 상황이다. 본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 현황분석 차원에서 다루어지는 주민등록제도를 과거 신분등록제도와 연계하여 그 변화과정을 제도변화 이론으로 분석하였다. 수백여년 간에 달하는 연구범위 시간 축으로 제도변화 분석수준을 국가단위에서 분석하였고, 기존 제도와 내․외부 제도변화 요인과의 관계에서 사례를 분석함으로써 법학과 역사학에서 다루어지던 연구주제로서의 주민등록제도와 제도변화를 정책학 관점에서 시도하였다. 둘째, 정책학 분야에서 많이 시도되지 않은 비교사적 방법으로 일본, 독일, 영국, 한국의 주민등록제도(civil registration) 연구를 실행하였다. 비교사적 방법은 정치경제학의 개념과 현상을 탐구하기 위한 방법으로 자본주의 특성이나 종교의 발전, 정치적 근대화 등과 관련하여 자주 사용된 연구방식이었으나 정책학과 행정학 분야에서 이를 접목한 연구는 많지 않았다. 국가가 동일하게 수행하는 기능 혹은 역할을 가진 주민등록제도가 신분등록제도의 전통에 영향을 받아 상이한 형태로 변화하는 과정을 설명, 탐구하기 위해 비교역사적 연구 방법을 시도하였다는 점에서 의의가 있다. 셋째, 주민등록제도를 매개로 디지털 환경에서의 정부의 역할과 나아갈 방향에 대해 다양한 시각을 가질 수 있는 기회를 제공하였다. 행정효율 확보와 주민편익 극대화가 디지털 환경에서의 절대선이 아닐 수 있다는 사실을 각 국의 주민등록제도 변화 과정에서 확인하였다. 또한 제도변화 과정에서 각 국의 전통을 기반으로 개별 국가가 선택한 행정 가치에 영향을 받은 현재 디지털 환경에서의 각국 제도에 대한 이해를 높이게 되었다는 점에서 의의가 있다.;The basic task of state administration is to recognize its people, the policy targets, and to provide necessary services to them in a timely manner. An individual also has rights and obligations as a member of the state. Although the level of their rights and obligations is different depending on the era or historical background, the relationship between all nations and their individuals entails the common functions and procedures of identity registration, identification, and authentication. Based on the civil registration system, an individual is guaranteed rights and demands actual responsibilities within the relationship with the state. The registration system grants citizen's qualification to an individual, and civil registration information management administers the events and related information according to individual life cycle after registration. Every state attempts to get accurate and prompt information about their policy subjects. Therefore, in the past, it improved recording and information check techniques, and in the current digital era, it intends to efficiently provide customized services based on ICT technology and already-acquired information. On the other hand, along with the increase of the governmental willingness to secure personal information, there have been a growing sense of rejection and concerns on the government’s securement of personal information and the accompanying provision of public services, such as the demand of amending the legal system based on legal interpretation of the Constitutional basic rights and personal information self-determination, apprehension of harmful consequences from centralized administrative information processing and personal information leakage, and protest against e-ID card introduction and electronic authentication. In this regard, this study examined the responses of the governments and various sectors related to the civil registration system by focusing on the changing process of the civil registration system of each country in relation to the common external impact of digitalization and the existing system and culture that restricts the changes. The research questions are as follows: how does the traditionally-formed registration system limit the modern civil registration system in each country, and how does digitalization transform the civil registration system of each country through different paths? The civil registration system of Japan, Germany, England, and Korea were selected for the case subjects since they have distinguished features due to cultural influence in terms of the status registration system, the predecessor of the civil registration system. Japan and Korea in East Asia had a household registration system affected by the ancient Chinese law, while England and Germany in Europe had the event-centered civil registration system developed from parish registration system. Japan and Korea had similarities in that register book was documented by families including non-biological household members centered on a head of a household, Hoju (Koshu, Ka-jang). However, given that Japanese 'Ie' was as an economic and social group comprised of socio-economic master and servant relations while Korean ‘Ho’ was an actual household including residence and its members, their nature and relations were different from each other. Also, the two systems differed from the beginning; the Japanese Shonon Aratame had been initially adopted for the Christian suppression and then administratively transformed. On the other hand, the household registration system in the Choson Dynasty was promoted for tax collection and military recruitment as an official task of the central government. Although the household registration system of Choson was implemented earlier than that of Japan's, it was a much modernized system than the Japanese household registration operated during the feudal Edo period. The Japanese's household registration maintained by the feudal hierarchy in which a lord (Daimyo) governed his villages and a village leader governed all Ie of the villages and then an Ie's leader (Koshu) governed their members. However, the household registration in Korea was a comprehensive institution integrating the current household relation registration and other registration, such as residential mobility information, kinship relation information, and asset information. In England and Germany, where the status registration system developed from parish registration by individual and event-specific organizational methods, the clergy in a parish held the authority to administer the registration system. Afterwards, both transferred the power to the administrative authorities. However, the differences in the administrative capacity and relationship between the sovereign state and religious organizations at the time of the institution building also resulted in the operational differences. It was confirmed that the traditionally formed status registration system still restricts the modern civil registration system. In the case of Japan, the Ie culture was introduced to make the pre-modern household registration system differentiated into the biological household-centered ho for population calculation, which was originally managed by the allocated number of Ie per region. Nevertheless, the principle of one - Ho and one - surname still remain as a household registration system in Japan. In case of Germany, the governmental aspiration to secure information as many as possible due to the past incompleteness of registration system still remains as a form of e-ID card information. In the case of England, the system after the transfer from the parish to the registration office is almost maintained as well. In the case of Korea, the establishment of Minjuk Act in 1907 had replaced the Korean traditional registration system to the Japanese “Minjuk" system and reflected the Japanese concepts of Hoju, Ga, Hoju succession. Nevertheless, the new household relation registration system after the constitutional discordance adjudication in 2005 restored the traditional household registration system, including eradicating the ideas of Hoju succession. The formerly household-centered registration system was shifted into individual-centered registration system suitable for the current social atmosphere, and the notion of one's place of household registration (Bonjuk) was also renamed as registration standard location. It was analyzed that even in the era of digitalization, a common external impact, the civil registration system of each country underwent institutional changes following the development path determined from the past system, respectively. Germany and Korea, which had the same preconditions for digitalization, experienced an opposed process of improving the civil registration system; Germany put emphasis on protecting personal information. For instance, it does not allowed linking ID numbers with DBs or operating an information system on a purpose or domain-specific basis under the prohibition of a centralized DB operation. On the other hand, Korea utilized an identifier as the national identification number and has enhanced on-line services to maximize administrative efficiency and citizen' convenience in the digital environment. In the digital environment, England offers a variety of administrative services by using NINO, a purpose-specific identification number separated from the registration system computerization. NINO is much more flexible in terms of online service and information joint use than Germany's national registration number in a form of ID card. Japan, which had no national identification number and had difficulties in making connections of the civil registration database among local governments, showed the biggest institutional change based on the governmental persuasion, publicity, and continuous promotion. It can be explained as an institutional change caused by an internal factor. While pursuing gradual changes through civil registration database linkage and national personal number adoption, the consensus formation and image-making strategies for the governmental legislative goal were successful, thereby revising the characteristics of personal number from autonomous task to court-entrusted task to reduce the relevant resistance of local governments and citizens. However, the relatively recent introduction of the system made it difficult to judge the success or failure of My Number system for now. The implications of this study are as follows. First, this study analyzed the civil registration system, which had been covered in a domain of current situation analysis, by linking it with the past status registration system in a basis of the institutional change theory. The institutional changes were analyzed at a national level ranging hundreds years. The analysis on the relationship between the existing institutional system and the internal and external institutional change factors were examined from the policy perspective beyond the scholarship of law and history. Second, the civil registration in Japan, Germany, England, and Korea was explored based on a comparative historical method which has not been widely tried in the field of policy studies. In spite of its frequent use to investigate the capitalistic nature, religious development, political modernization regarding the conceptualization and phenomenon of political economy, the comparative historical research method has been rarely incorporated in the domains of policy studies and administration studies. It is significant that the comparative historical research method explained the differentiated paths of civil registration system among the states influenced by the traditional civil registration system even with the identical functions or roles. Third, it provided an opportunity to extend various perspectives on the governmental role and orientation for the civil registration system in the digital environment. The changing process of the civil registration system in each country reveals that administrative efficiency and maximization of residents’ benefits are not the absolute objective in the digital environment.