국제개발협력 관점에서 본 북한 역량강화사업 사례 평가

Abstract

The purpose of the study is examining and evaluating cases of capacity development programs at North Korea from the perspective of international development cooperation. Since the 1990s the international community has started development assistance for North Korea to help economic difficulties and diverse approaches have been developed from emergency relief to development cooperation over time. However, as North Korea’s nuclear issue became increasingly serious, these activities were difficulty to maintain and many of them were stopped. Despite this circumstances, there are assistance activities continued until recent date in form of capacity development program such as technological cooperation, overseas training and knowledge exchange, etc. This study examines how these capacity development programs continue despite the level of international sanction against North Korea is rising. Meanwhile, North Korea’s underdevelopment and closed system problem remain unresolved though international community has spent nearly 20 years pushing for assistance. This raises the need for a new approach to assist social and economic development. This study try to evaluate the performance of each program from the perspective of international development cooperation which emphasize sustainability and effectiveness of program. It will help figure out whether the capacity development program is effective method of assistance to pull North Korea’s development and change. According to the research, the performance of each capacity development program was different depending on the program field, the program type and timing. The program in non-political field, such as agricultural, health and medical, scientific technique and environment, was sustainable and this sustainability has led to positive effect in improving the capacity of program target. On the other hand, program in the sensitive field such as market economics education have shown differing levels of performance in sustainability and effectiveness according to the timing which reflects the external variables. Technical cooperation and knowledge exchanges including project sites or specific cooperative projects have persisted for the long term and improved capacity of program target effectively. But educating unilaterally to many and unspecified persons or knowledge exchanges of one-time information exchange characteristics did not show success in terms of program sustainability and effectiveness. There are more findings through research. Those who participated in the program have competed and communicated with international community actively, and showed their willingness to faithfully follow program according to international standards and promise. This phenomenon shows that officials and professionals in North Korea have the potential to cooperate with international community effectively for contributing to social and economic development in their country in due time. In addition, the capacity development program based on human exchange enabled continuous communication between the program promoter and participants, and formed mutual trust. Mutual trust has became a driving force for sustaining the program even as conflicts between North Korea and international community deepen. Also capacity development program enhanced understanding and empathy of the opponents’thoughts and behaviors, which played a role in reducing minor misunderstandings and conflicts in the process of program promotion. In some cases, capacity development program helped establish formal relationship by forming exchanges between two countries that do not have diplomatic relations, and the practitioners of the agencies that are promoting the capacity development program have acted as coordinators to solve the misunderstandings and conflicts caused by the interruption of communication among government authorities. Although this capacity development program has become an effective too for TrackⅡ diplomacy, it is unfortunate that this achievement has not helped resolve conflicts between North Korea and international community yet. Finally, exchanges and cooperation in the field of expertise helped grasp the information about the opponent. In particular, inter-Korean exchanges not only helped to figure out the gap in each field of specialization, but also played a role in solving the gap by providing necessary support. It is an important part of inter-Korean integration where we need to initiate inter-sectoral communication and align other points in stages. In this sense, it is necessary to utilize the capacity development program at inter-Korean integration. Recently, conflicts between North Korea and the international community getting worse. However, contrary to the external situation, it is observed that North Korea actively communicates with the with the international community for economic development. Officials and professionals in North Korea are eager to learn new skills and knowledge. The capacity development program seem to be an effective means of exchanging and cooperation with North Korea in the current situation. It is necessary to plan and promote the program strategically I consideration of the program method which can show sustainability and effectiveness.;본 연구의 목적은 최근까지 국제사회가 북한을 대상으로 추진한 역량강화사업 사례를 살펴보고 그 성과를 평가하는 것이다. 국제사회는 1990년대부터 북한의 경제난 해결을 위해 대북지원을 시작했고 긴급구호에서 개발협력에 이르기까지 다양한 방식으로 활동을 전개했다. 그러나 북한의 핵 문제가 점차 심각해지면서 2000년대 후반부터는 이러한 활동을 지속하기 어려웠다. 그럼에도 최근까지 역량강화사업의 형태로 지속되는 대북지원활동들이 있다. 대북제재수위가 날로 높아지고 있는 가운데 외부 환경에 민감한 대북지원사업을 어떻게 지속하고 있으며 이러한 사업의 성과는 무엇인지 관심을 갖고 살펴볼 필요가 있다. 국제사회가 대북지원을 추진한지 20년 가까이 되었지만 북한의 저개발 및 폐쇄적 시스템 문제는 여전히 해결되지 않고 있다. 이로 인해 과거 대북지원방식에 대한 비판과 함께 새로운 지원방식의 필요성이 제기되고 있는 지금, 개발 효과성과 지속성을 강조하는 국제개발협력의 관점에서 북한 역량강화사업의 성과를 평가해 볼 필요가 있다. 이러한 평가는 북한 역량강화사업이 북한의 개발과 변화를 견인할 수 있는 효과적인 지원방식인지 파악하는데 도움이 될 것이다. 객관적 평가를 위해 먼저 국제개발협력에서 정의하는 역량강화가 무엇인지 살펴보고 이를 바탕으로 개념적 평가지표 4개(기능적 역량, 주체성, 책임감, 개방성)를 기준 삼아 각 사업 사례에 대한 성과를 평가하였다. 한편 역량강화사업이 인적 교류와 협력을 바탕으로 추진되다보니 북한과 관계가 부정적인 국가 소속 기관들은 각 사업을 통해 당국 간 관계 개선을 꾀하기도 했다. 당국 간 관계 개선은 지역 평화와 안정에 기여하기도 하지만 기관이 추진하는 사업이 지속적으로 추진되어 효과성을 높이는데 중요한 역할을 한다. 이러한 점을 고려하여 각 사업이 당국 간 관계 개선에 미치는 성과가 있는지 3개의 지표(상호신뢰, TrackⅡ외교, 분야별 교류협력)를 추가로 설정하여 평가를 시도하였다. 연구 결과 각 기관이 추진한 북한 역량강화사업의 성과는 사업 분야와 방식, 시기 별로 차이를 보였다. 사업의 분야가 비정치적인 분야일수록 지속적으로 사업을 추진할 수 있었고 이것은 사업 대상의 역량을 효과적으로 향상시키는 성과로 이어진 반면에 시장경제교육과 같이 정치적으로 민감한 분야는 사업 외적인 변수를 반영하는 사업 시기의 영향을 받아 사업의 성과가 다르게 나타났다. 그리고 사업 현장이나 구체적인 협력 프로젝트가 있는 기술협력 및 지식교류는 장기간 사업을 지속시키면서 효과적으로 사업 대상의 기능적 역량을 향상시키고 주체성과 책임감에 대한 역량도 강화시키는 것을 확인할 수 있었다. 반면에 불특정 다수에게 일방적으로 행해지는 교육방식이나 일회적 정보 교류 성격의 지식교류는 사업의 지속성과 효과성 측면에서 성과가 나타나지 않았다. 한편 역량강화사업에 참여한 사업 대상자들은 국제사회와 경쟁하고 소통하는데 적극적인 모습, 국제 표준과 약속에 따라 사업을 성실히 추진하는 모습 등을 보여주었다. 이러한 현상은 북한 내 전분 분야 관계자들이 폐쇄된 사고에서 벗어나 국제사회와 협력하며 효과적으로 사회경제발전에 기여할 잠재력을 가지고 있음을 보여준다. 또 인적 교류를 바탕으로 추진되는 역량강화사업은 사업 추진 기관과 사업 대상 관계자 간의 지속적인 소통을 가능케 하며 상호 신뢰를 형성시켜주었는데 상호 신뢰는 북한과 국제사회의 갈등이 심화되는 중에서도 사업을 지속시키는 동력이 되었다. 뿐만 아니라 역량강화사업은 상대의 사고와 행동에 대한 이해력과 공감능력을 높여주었는데 이러한 성과는 사업 추진과정에서 발생하는 사소한 오해를 줄이고 갈등을 푸는 역할을 했다. 때로는 역량강화사업이 외교관계가 없는 두 국가의 교류를 형성시켜 공식적인 수교를 맺는데 도움을 주기도 하고 역량강화사업을 추진하는 기관의 실무자들이 정부 당국 간에 대화단절로 생기는 오해와 갈등을 풀어주는 조정자 역할을 했다. 이처럼 역량강화사업이 Track Ⅱ 외교에 효과적인 수단이 되었지만 안타깝게도 이러한 성과가 북한과 국제사회 갈등 해결에 도움을 주지 못하고 있다. 마지막으로 전문분야의 교류협력은 상대에 대한 정보를 파악할 수 있게 해주었다. 특히 남북교류는 각 전문분야에 대한 격차를 파악하는데 도움이 될 뿐만 아니라 필요한 지원을 통해 상호 격차를 해소해주는 역할을 했다. 이처럼 분야별로 소통을 시작하고 단계별로 상호 다른 점을 맞춰가는 것은 남북통합에 중요한 부분인 만큼 이를 위해 역량강화사업을 충분히 활용할 필요가 있어 보인다. 북한과 국제사회 갈등은 점점 심각해지고 있다. 그러나 외부 상황과 상반되게 북한은 최근까지 국제사회와 적극적으로 협력하는 모습을 보여주고 있다. 그리고 새로운 기술과 지식을 배우려는 열의가 강하고 심지어 시장경제체제에 대한 학습도 마다하지 않고 있다. 이제는 국제사회가 이러한 북한의 변화를 적극 활용할 차례다. 역량강화사업은 현 상황에서 활용할 수 있는 효과적인 교류협력 수단이다. 향후 이를 추진하고자 하는 기관들은 사업의 지속성과 효과성이 더욱 발휘 될 수 있는 사업 방법이 무엇인지 고민하며 전략적으로 사업을 계획하고 추진해야 할 것이다.