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무상보육정책에 대한 비판적 고찰

Title
무상보육정책에 대한 비판적 고찰
Other Titles
A critical analysis about policy of free child care : Focusing on gender regime
Authors
서정윤
Issue Date
2017
Department/Major
대학원 사회학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Master
Advisors
함인희
Abstract
19세기 산업화 이후 남성의 생애주기를 중심으로 정책을 시행해오던 복지국가는 여성들의 경제활동 참여율이 점차 높아지면서 일·가정 양립에 대한 부담으로 출산율이 저하라는 새로운 위기 상황을 직면하게 되었다. 여성의 복지수요 증대에 따라 한국 사회에서는 구빈 및 탁아의 차원에서 복지 제도를 시작하였다. 정부는 공보육 사상 도래 및 영유아보육법 제정을 통해 정책적 기틀을 마련하였고 국가 차원에서 보육정책을 시행하는 계기가 되었다. 여성을 중심으로 한 새로운 복지국가의 등장에 따라 복지개념에 대한 새로운 정의 또한 이루어졌다. 산업화 시대 복지국가에서 사용된 탈상품화 개념은 공적 영역인 시장경제 활동만을 포괄하였다. 탈상품화 개념은 시장경제활동을 하기 위한 전제조건으로 가정 내 이루어지는 돌봄 노동의 가치평가를 배제하였기 때문에 성편향적이라는 비판 하에 탈가족화 개념으로 보완되었다. 탈가족화는 가구의 돌봄 노동에 대한 부담을 국가 또는 시장이 완화시켜주는 정도로 한국사회의 보육정책을 젠더레짐으로 유형화한다. 보육정책 시행 이후 무상보육정책 도입은 사회적으로 큰 이슈가 되었다. 무상보육료 지급이 시행됨에 따라 보편적 차원의 복지가 이루어졌기 때문이다. 무상 보육료 수혜범위를 0-5세로 확대한 것은 한국 사회 내 정책적 혁명과도 같은 큰 전환의 기회로 간주되었다. 보육정책의 공공화는 국가차원에서 여성의 보육 부담을 경감시켜주므로 여성의 사회권 확보 및 성별지위 향상에 영향을 미친다. 선행연구의 대다수는 무상보육정책에 대하여 정치적 이해관계 및 정책의 부작용에 대하여 논의하고 보육정책의 재정 및 지급방식에 대한 정책 내부적 접근에 집중되어 있었다. 그러므로 본 연구에서는 젠더레짐을 중심으로 무상보육정책이 시행되기 시작한 제 2차 중장기 기본 보육계획을 제 1차 중장기 보육계획과 비교 분석하고자 하였다. 무상보육정책의 도입에 따라 젠더레짐으로 정의되는 성별역학관계 내 여성의 성별지위가 어떻게 변화하였는지를 확인하기 위한 것이다. 연구 결과, 제 1차 중장기 보육계획에 해당되는 노무현 정부의 새싹플랜은 공보육 사상을 기반으로 국가 차원에서 예산을 확보하고 주관부서를 여성가족부로 이관함에 따라 여성의 입장에서 보육정책에 접근하며 높은 정책적 우선순위에 대한 정부의 의지를 보여준다. 이후 보육정책으로 인해 차등보육료를 중산층 여성까지 확대 지급하여 시설 이용 확대에 도움을 주었다. 이는 국가 및 시장이 주체가 되어 여성의 돌봄 노동을 경감시켜주고자 한 것이다. 정부는 국공립보육시설 확충을 계획하였지만 정책 결과가 미비하여 가정 양육이 가장 큰 비중으로 증가하는 한계가 나타났다. 정부는 시설 기관 확충하고 민간보육시설의 질을 높이기 위하여 기본보조금 제도를 채택하였다. 기본보조금 제도는 국공립보육시설 확충을 저해하고 민간보육시설을 중심으로 보육서비스를 지급하기 때문에 이인소득-가족지원형 모델로 젠더레짐이 형성되는 것에 기여하였다. 여성의 성별지위 향상 및 일·가정 양립을 위해 국가를 통한 돌봄 노동 부담을 완화시켜주는 정도가 미미했던 것이다. 이명박 정부의 아이사랑플랜은 수요자 중심의 보육정책을 실행하였다. 노무현 정부의 새싹플랜과 단절적 성격의 정책을 채택한 것이다. 아이사랑플랜은 중산층까지 무상보육료 지급 범위를 늘리고 국가 재정도 확대시켰다. 지급방식으로는 바우처 제도를 채택하여 보육 수혜자에게 직접 보육료를 지급하기 시작하였다. 국공립 보육시설 확충이나 시설 기능 강화, 인프라 구축과 같은 항목에 대한 투자가 미비한 상황에서 바우처 제도는 양극화 현상을 초래하였다. 양육수당 지급은 가정 보육시설의 비중을 증가시켰고 결과적으로 아이사랑플랜은 여성의 일·가정 양립보다 돌봄자로서의 역할을 강조하여 정책 결과 전통적 성역할을 고수하는 성역할 분리레짐으로 젠더레짐이 변화되는 것을 확인할 수 있었다. 제 2차 중장기 기본 보육계획은 바우처 제도를 중심한 아이사랑플랜의 수요자 중심 정책에 공공성을 갖추고자 하였다. 국공립 보육시설을 확충하고 무상보육료 수혜범위를 대폭 확대한 것이다. 양육수당의 수혜범위도 확대하였으나 국공립 보육시설과 직장 보육시설은 확대되는 반면 가정 보육시설의 비중은 줄어들어 무상보육료 지급의 정책 효과가 더 강하게 나타났음을 확인할 수 있었다. 누리과정의 도입에 따라 3-5세 아동에게 지급되는 보육예산이 지방재정교부금을 통해 지급되기 시작하였다. 수혜범위에 비해 크게 재정이 확대되지 않아 정책의 지속성에 문제가 생길 위험을 내포하게 된 것이다. 제 2차 중장기 기본 보육 계획의 시행결과 국가차원에서 강하게 개입하여 시설 인프라 개선 및 질적 제고에 재정을 투자하고 시설이용을 위한 비용을 지급하기 때문에 젠더레짐이 이인소득-일가정 양립 모델로 전환함을 확인할 수 있었다. 젠더 관점에서 무상보육정책이 여성의 성별지위 향상 및 일·가정 양립에 도움을 주었는지의 여부를 살펴보기 위해서는 정책의 도입 및 시행과정에 대한 이해 가 필요하다. 일·가정 양립이라는 정확한 목적을 설정하고 합의 하에 정책이 도입된 것이 아니라 다른 요인들에 의해 정책이 결정되고 시행되었기 때문이다. 제 1차 중장기 보육계획의 단절적 성격으로 시설의 양적, 질적 기반이 미비한 상황에서 정치적 포퓰리즘에 의해 국가가 보육 수혜범위를 한 번에 확대함에 따라 시설대기자 문제가 일어났다. 유아 교육과 보육의 갈등요인을 해소하지 못한 상태로 누리과정을 채택함에 따라 프로그램 운영 및 이중 투자에 의해 유치원과 보육시설 운영의 어려움 또한 겪게 되었다. 정책의 결과 여성의 시설 이용에 방해가 되는 방향으로 정책의 변형이 일어난 것이다. 유보통합을 이루지 못하고 3-5세 교육에 해당되는 보육재원만 일원화하여 재원주체를 둘러싼 갈등이 일어나기도 하는데 정확한 재원 마련 및 재정의 확보가 부재하여 결국 누리예산 지급을 중단하는 보육대란의 사태까지 이르게 되어 국가차원에서 여성의 양육부담을 경감시켜주는 정책 시행 자체가 중단되는 사태에 이르기도 하였다. 그러므로 제 2차 중장기 보육 기본 계획을 통한 무상보육정책 시행은 제 1차 중장기 보육계획과는 차별적으로 여성의 일·가정 양립에 긍정적으로 작용할 수 있는 정책임을 알 수 있었다. 하지만 무상보육정책의 실제 시행과정에서 포퓰리즘에 따른 급작스러운 정책 수혜범위 확대 및 보육시설 기반의 미비, 유보갈등 요인 해소, 불충분한 재정 등의 어려움으로 기혼여성의 취업률 향상을 통한 여성의 성별지위 향상에 적극적으로 기여하지 못한 것으로 확인되었다.;After Industrialization in 1900s, welfare state executed the policies based on the life cylce of men. The need for a new welfare state has been brought up due to the time and social changes that have occurred as the Woman's economic activity rate has increased leading to the decrease of the birth rate as of the compatible duty at work and home. In Korea child care policy was started to relief and protect the poor. However idea of public child care and establishing the Infant Care Act, which set a policy foundation, lead to start of public policy by administration. As new welfare state appeared, new concept of welfare was presented. The assesment of the value of care labor that occurs within the household was excluded from the market economic activity and was criticized of being gender typed so the term Decommodification was supplemented. Decommodification worked as a essential cause of the social right of women to be secured through the alleviation of the burden of care labor within a household by the country or market. The child care policy was enforced through the decrease of the women's child care burden through decommodification and the child care policy is stereotyped as gender regime. The free child care benefit being given universal level of welfare was realized. The free child care benefit scale being expanded to those from age 0 to 5 was a chance of huge change like a policy revolution. However, the child care policy being made public by decreasing the burden of child care affects the security of the Woman's social right and the elevation of Woman's gender status at a national level. But according to most of the preceding researches that deal with free child care policies discuss the side effects of the policy or political interests and focus on the internal approach of policy on the finance and mode of payment of the child care policy. Therefore, this research aims to compare second medium-and long-term basic child care plan when the free child care policy came into effect and the first medium-and long-term basic child care plan for gender analysis. With the introduction of the free child care policy, we focus on analyzing the change of the Woman's gender status with the analysis framework of Gender Regime. According to the research, the first medium-and long-term child care plan had been relevant to 노무현 administration's 새싹플랜 which was based on the public child care idea where the government secures a budget at a national level and then transfers the jurisdiction of the department of management to the Ministry of Gender Equality and Family, which shows the government's will prioritize the policies and the way they approach child care policies by the eyes of a Woman. means tested child care subsidy was extended to middle class women and helped the expansion of facility use. The country and market worked as main agents trying to decrease the Women's child care burden. The expansion of national public child care facilities were planned but the results of the policy were inadequate so it shows the limitation of child rearing in the family rising to a larger part. The basic subsidy system to increase the quality of private child care centers had been chosen but it hindered the expansion of national public child care facilities and lead to care labor cased on the market, which was a double income earner model than a double income earner-family support model. 이명박‘s administration's 아이사랑플랜 practiced child care policies that were centered on consumers. It was a plan in disharmony with the 노무현 administration's 새싹플랜. The 아이사랑플랜 expands the free child care subsidy to the middle class and increases the national finance as well. A cost-centered budget was formed. The mode of payment was the system of child care voucher which led to the polarization due to the inadequate investment in areas such as public child care facility expansion, strengthening fo functions of facilities, and building an infrastructure. Home care allowance payment increased the importance of home child care facilities and consequently changed the gender-role separation regime due to the 아이사랑플랜 which emphasized the role of the caregiver than to pursue compatibility of women at work and home, as well as work as a way of solving low birth rate. The second medium-and long-term child care plan tried to fulfill the 아이사랑플랜‘s consumer based policy through publicity. The polarization phenomenon that had happened because of the voucher system would be supplemented by the public child care facilities and the expansion of the child care subsidy benefit scale for free child care, The home care allowance payment scope had expanded together showing a distinguishing change, however the public child care facilities and nursery facilities in a workplace were extended while home nursery facilitated importance had decreased. So the child care policy was able to prevent the importance of the role of the Woman caregiver to be emphasized and returning to a policy in the direction of familialization. However, with the introduction of 누리과정, the child care budget provided to children aging from 3 to 5 started to be paid by the local education subsidy and the benefit scale was not extended enough which held a risk that could lead to the problem with the durability of the policy. As a result of the second medium-and long-term child care plan at a national level, intervening greatly to improve the infrastructure and quality through investment and pay costs for facility use, the gender regime changed into the Double income – work family compatible model. However, from the perspective of gender, understanding of the introduction and process of enforcement on free child care policies are necessary to check whether women's gender status was improved and was helpful for compatible work and household. It is because the child care policy was not agreed and introduced with the purpose of compatible work and household but was decided and enforced with other purposes The punctuated characteristic of the first medium-and long-term basic child care plan had problems as the country expanded the benefit range which led to the facility waiting list problem in the situation of Political Populism while having inadequate quantitative and qualitative foundations for the facilities. Working women were pushed back on the priority list and with the selection of 누리과정. Without the resolution of conflict of child education and child care, preschools and childcare centers had difficulties of operation and dual investment. As a result of the policy, a side-effect that works in the other way of helping women make use of facilities happened. Integration of child care and education not being successful and child care finance unification of children aging from 3-5 had caused conflicts about the finance agent. With the absence of correct financing and securing finance, the Child care Crisis had occurred with the discontinuity of the 누리budget which meant that policy enforcement regarding the reduction of child care burden for women had come to an end in the dimension of the state. Therefore, free child care policy based on the second medium-and long-term basic child care plan could be verified as a policy that could positively influence women to be compatible for work and household discriminative from the first medium-and long-term basic child care plan. However, during the actual execution of the policy, problems such as sudden benefit range reductions, inadequate childcare facilities, conflict between childcare and education, and inadequate financing occurred due to Populism. This also led to the policy not being able to improve the women's gender status while the employment rate of married women increased.
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