공공기관의 공공성과 수익성이 경영평가 결과에 미치는 영향

Abstract

경영평가제도는 신공공관리론(New Public Management)의 영향으로 공공기관의 운영을 효율화하고 투명성을 제고하기 위하여 1983년에 도입되었다. 이처럼 경영평가제도는 현재까지 30년 넘게 시행되어 오고 있음에도 불구하고 제도가 공공기관의 존립목적인 공공성 강화와 수익성 제고와 같은 실질적인 가치를 반영하고 있는지에 대해선 여전히 의문이 제기하고 있다. 특히, 현행 경영평가제도는 수익성을 평가하는 지표 위주로 구성되어 있고 수익성 지표에 대한 가중치가 전체 배점의 절반 이상을 차지하고 있다는 점에서 기관의 존립목적이 수익성 제고보다 공공성 확보에 더 방점을 두고 있는 준정부기관들의 경우, 기관의 고유 업무와 경영평가에서 사이에서 갈등을 겪고 있는 것으로 나타났다. 제도에 대한 회의적인 시각은 평가기관 뿐만 아니라 평가위원들의 인터뷰를 통해서도 확인할 수 있다. 2013년 한국조세재정연구원이 발간한 평가위원들의 회고록에 따르면, 현행 경영평가 시스템 하에서는 공공성과 효율성이 제로섬 관계로 파악된다고 한다. 본 연구는 이러한 문제의식에서 출발하여 공공기관의 공공성과 수익성이 경영평가 결과에 어떠한 영향을 미치는지에 대하여 실증적으로 분석해보았다. 이를 위해 본 연구에선 경영평가 총점을 종속변수로 설정하고 공공성과 수익성을 독립변수로 설정하였다. 공공성의 경우, 공공성이 공적 가치의 달성 결과 뿐 만 공적 가치의 달성 절차 측면에서 모두 강조된다고 판단하고 공공성을 '공공기관이 전달하는 재화 또는 서비스의 달성 정도'와 '주주, 구성원, 소비자 등 다양한 이해관계자 집단과 밀접하게 관련되어 있으며, 의사결정의 옳고 그름 및 선과 악에 관련된 개념으로 의사결정과정과 그 결과에 관련된 것'으로 정의하고 이를 각각 고객만족도와 종합청렴도를 통하여 측정하였다. 이는 고객만족도의 경우, 해당 공공기관의 서비스를 직접 제공받은 국민들을 대상으로 서비스의 수준 및 만족도를 측정한 설문결과라는 점과 종합청렴도의 경우, 기관의 소속 직원 뿐 만 아니라 공직자, 민원인, 전문가 등의 여러 이해관계자들을 대상으로 설문조사를 진행함으로써 기관의 청렴도를 종합적으로 평가한 것이라는 점에서 본 연구에서 정의한 공공성의 정의를 측정할 수 있는 가장 근접한 대리변수라고 판단하였기 때문이다. 또한 수익성의 경우, '투입된 금액 당 산출된 단위의 정도'로 정의하고 수익성 변수로는 일반적으로 기관의 수익성을 나타내는 재무비율이라고 평가되고 공공기관의 수익성과 관련된 다수의 선행연구에서 수익성 변수로 활용된 총자산 순이익률(ROA), 자기자본 순이익률(ROE), 매출액 순이익률(ROS)을 통하여 측정하였다. 통제변수로는 기관규모, 기관 유형, 측정연도를 설정하였다. 본 연구의 분석대상은 2010년부터 2015년까지 3년 이상 경영평가를 받는 54개 공공기관으로 이는 24개의 공기업과 30개의 준정부기관으로 구성된 것이며 총 표본 수는 309개이다. 분석방법으로는 SPSS 23.0을 사용하여 표본 특성을 확인하기 위하여 기술통계 분석을 실시하였고 변수 간의 상관 정도를 확인하고자 상관관계 분석을 실시하였다. 마지막으로 연구질문에 해당하는 공공성과 수익성이 경영평가 결과에 미치는 영향을 확인해보기 위하여 다중회귀분석을 실시하였다. 분석 결과, 공공성 변수인 고객만족도와 청렴도는 모두 경영평가 결과에 유의미한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한 수익성 변수 중에선 매출액 순이익률만이 경영평가 결과에 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 특히 영향력을 살펴보았을 때 청렴도, 고객만족도, 매출액 순이익률 순으로 경영평가 결과에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이 밖에 통제변수로 설정한 기관의 유형에 해당하는 공기업 더미가 경영평가 결과에 유의미한 부(-)의 영향을 미치고 있었다. 본 연구를 통한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 공공성과 수익성이 경영평가 결과에 어떠한 영향을 미치는지에 관한 연구질문에 대하여 공공성이 수익성보다 경영평가 결과에 더욱 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이에 따라 경영평가에서 좋은 결과를 얻기 위해선 공공성 강화보다 수익성 창출을 우선시 해야한다는 일반적인 인식은 잘못된 것으로 나타났다. 현행 경영평가의 평가지표는 수익성을 측정하는 계량지표 위주로 구성되어 있고 계량지표의 가중치가 전체 배점을 절반 이상 차지하고 있음에도 불구하고 기관의 공공성이 수익성보다 더욱 큰 영향을 미치고 있는 것이다. 둘째, 현행 경영평가는 계량지표 위주의 구성과 가중치 배점으로 인하여 공기업에 보다 유리하게 설계되어 있고 이러한 단일한 평가모형 및 시스템을 통하여 평가를 받는다는 점에서 준정부기관들은 공기업에 비하여 불리한 평가를 받을 것이라는 일반적인 인식은 잘못된 것임을 알 수 있었다. 분석결과, 준정부기관이 공기업보다 경영평가 결과가 좋은 것으로 나타났기 때문이다. 셋째, 현행 경영평가 결과에는 기관 규모와 같이 구성원들의 노력으로 해결할 수 없는 부분들이 영향을 미치고 있으며 이에 대한 개선이 필요하다는 것이다. 경영평가 결과의 영향요인으로 임직원 수가 있었는데 일반적으로 임직원 수가 많다는 것은 기관의 규모가 크다는 것을 의미한다. 그리고 기관의 규모는 기관 구성원들의 노력에 따라 극복할 수 없는 구조적인 문제에 해당한다. 이에 따라 지표의 변경 또는 평가방법을 개선을 통하여 구성원들의 노력으로 해결할 수 없는 부분들이 경영평가 결과에 미치는 상황을 시정해야 할 것이다. 넷째, 수익성 변수 중 매출액 순이익률만이 경영평가 결과의 영향요인으로 나타난 것은 수익성 변수들에 들어가는 재무비율의 특성에서 기인한다고 해석할 수 있다. 기관의 자산총액과 평균 자기자본은 기관의 단기적인 경영노력을 통하여 그 수치가 변화하는 것이 어려우나 매출총액의 경우 기관의 노력을 통하여 향상 시키는 것이 가능하기 때문이다. 다섯째, 공공성과 수익성은 서로 상쇄하는(trade-off) 관계는 아닌 것으로 확인되었다. 이에 따라, 수익성을 제고하기 위하여 공공성 확보를 포기한다거나 공공성 강화를 위하여 수익성을 포기해야 한다는 인식은 잘못된 것임을 알 수 있다.;Management performance evaluation has enforced as NPM(New public management) was introduced since 1983 in order to reinforce efficiency and enhance transparency in public institutions' management. Although, this evaluation system has implemented over 30 years, there still are disputes whether the system is materially reflecting publicness and profitability of the institutions. Particularly, quasi-governmental agencies are facing difficulties between their primary work and the evaluation system since current evaluation system is mostly composed on quantitative index which is mainly aiming on evaluating profitabilities and these indexes weighs more than half of the total score. Not only evaluated institutions take skeptical perspective but also evaluation staffs do. According to the memoirs of evaluation staffs, publicness and profitability are on zero-sum game under the current evaluation system. In this context, this study explores how public institutions' publicness and profitability effects the result of management performance evaluation. To examine these relationships, this study adopted the total score of management performance evaluation as dependent variable and publicness and profitability as independent variables. Publicness is measured through P.C.S.I(Public-service Customer Satisfaction Index) and integrity and profitability is measured through ROA(return on assets), ROE(return on equity), ROS(return on sales) in accordance with preceding literature review. From the analysis, the study found PCSI and integrity which were publicness variables were positively affecting the result of management performance evaluation. From the profitability variables only ROS was affecting the result of performance evaluation. The implications of this study are as follows. First, About the research question which was focusing on how public institution's publicness and profitability are effecting the management performance evaluation, it is confirmed that leverage of publicness is bigger than that of profitability on current evaluation system. In this context, the study proved the general recognition was wrong to prioritize the profitability rather than publicness only to get the good result in performance evaluation. Second, it has verified that general recognition is wrong which was about quasi-governmental agencies would have disadvantages since quasi-governmental agencies and public enterprises are evaluated in single evaluation model which is mostly composed of quantitative indexes and these quantitative indexes weighs more than half of the total score. The result of this study shows that scores of quasi-governmental agencies are higher than that of public enterprises. Third, under the current evaluation system the factors which could not be controlled by peoples efforts such as size of organization are affecting the evaluation results and it needs to be rectified. Fourth, the reason why only ROS is affectable factor among profit variables is resulted from the traits of financial ratio. Total sales could be improved by organization's efforts while total amount of assets and average equity capital could not be improved by organization's short-term efforts. Fifth, it has verified that publicness and profitability are not in trade off relationship which implies the general recognitions renouncing publicness in order to raise the profitability or the opposite way are wrong.