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대학 구조개혁 정책 변동 분석

Title
대학 구조개혁 정책 변동 분석
Other Titles
An Analysis on the policy change of University Structural Reform : Focusing on the Kingdon's Policy Stream Model
Authors
이슬아
Issue Date
2017
Department/Major
대학원 교육학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Master
Advisors
정제영
Abstract
2015년 8월 31일 박근혜 정부는 대학 구조개혁 평가 결과 및 활용 방안을 발표하였다. 박근혜 정부는 평가 결과로 총 298개교 B등급 이하 대학교(일반대학 129개교, 전문대학 121개교)에 평가에 따라 차등적으로 정원 감축 비율을 권고하였으며 대학의 자발적 정원감축을 유도하여 대학 구조개혁 평가의 정원 감축 목표 4만 명을 넘은 총 4만 7천 명 수준의 정원 감축을 달성하였다. 하지만 평가 결과로 D등급 이하 대학교(일반대학 32개교, 전문대학 34개교)는 정부재정지원사업은 물론 국가 장학금과 학자금 대출 등을 제한받게 되었다. 이러한 평가 결과 발표로 대학 입학 정원 감축을 유도하는 데 성공하였지만 평가 지표 기준의 모호성과 시간적 여유 없이 평가를 진행하였다는 점에서 평가 결과의 형평성의 논란과 평가 결과가 대학 구성원인 학생에게 피해를 끼칠 수 있어 대학은 물론 사회에 혼란을 주고 있다. 국민의 정부에서부터 시작한 대학 구조개혁 정책은 이명박 정부가 출범하면서 정부 주도 대학 구조개혁 정책으로 통제적 성격이 강하게 나타났다. 정부 주도적인 대학 구조개혁 정책이 나타난 배경으로는 고등교육의 보편화로 교육의 질이 낮아지고 저출산으로 대학 입학정원 불균형이 나타나 정부의 대학 교육 해결책이 필요한 상황이었다. 또한, 정치상황에 따라 이명박 대통령의 대선 공약이었던 반값등록금의 요구가 계속되어 사회의 요구에 대한 정치적인 대응이 필요한 상황이었다. 이명박 정부는 대학 구조개혁 정책을 실현하기 위하여 대학 구조개혁 정책의 자문기구인 대학구조개혁위원회를 발족하였으며 이명박 정부와 박근혜 정부는 부실대학 퇴출과 대학 입학정원 축소를 적극적으로 추진하였다. 하지만 두 정부는 대학 구조개혁 정책의 법적 근거를 마련하지 못하였다는 점에서 한계점을 가지며 법적 근거 없이 정책을 실현하여 대학에 혼란만 가중시켜 정책을 지속적이고 체계적으로 추진할 수 없게 되었고 지역 간 양극화를 심화시키고 더 나아가 대학 서열주의, 학벌주의와 같은 사회적 문제가 심화될 수 있는 문제를 가져왔다. 우리나라 대학 구조개혁 정책 관련 선행연구는 대학 구조개혁의 필요성 및 방안 연구와 대학 구조개혁 특징 및 쟁점 분석 등의 연구가 주를 이루고 있다. 따라서 대학 구조개혁 정책의 의제가 설정되고 변화되는 정책 변동 과정을 종합적으로 분석한 연구가 필요하다. 대학 구조개혁 정책은 중요한 사회적·교육적 이슈이고 과거의 대학 구조개혁 정책 변동 과정에 대한 학습은 미래의 대학 구조개혁 정책 방향에 근거로 할 수 있을 것으로 판단하여 이명박 정부와 박근혜 정부의 대학 구조개혁 정책 변동 과정을 분석하고자 한다. 본 연구는 이명박 정부와 박근혜 정부의 대학 구조개혁 정책 변동 과정을 Kingdon의 정책흐름모형을 이용하여 정책 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책 대안의 흐름을 중심으로 정책의 창이 열리게 되는 사건 및 계기와 주요 정책활동가를 분석한 연구이다. 위와 같은 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 연구문제를 선정하였다. 첫째, 이명박 정부의 대학 구조개혁 정책은 Kingdon의 정책흐름모형에서 어떻게 전개되는가? 둘째, 박근혜 정부의 대학 구조개혁 정책은 Kingdon의 정책흐름모형에서 어떻게 전개되는가? 이다. 분석 자료는 한국언론진흥재단에서 운영하는 BIGKinds의 전국종합일간신문의 주요 신문기사(경향, 국민, 내일, 문화, 서울, 세계, 한겨레, 한국일보), 조선일보, 동아일보, 한국대학신문으로 총 11개 신문기사를 활용하여 분석하였으며 이외의 분석 자료는 분석 요소에 따라 다르게 사용하여 정부·국책연구기관 자료, 정당 자료, 학술지 등을 사용하였다. 연구 결과, 첫째, Kingdon의 정책흐름모형에서 대학 구조개혁 정책의 정책 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책 대안의 흐름은 모두 정책의 창이 열리기 전까지 모두 독립적으로 흘렀다. 이명박 정부의 대학 구조개혁 정책 문제의 흐름으로 대학의 보편화로 고등교육의 질 저하, 저출산으로 대학 입학정원 불균형에 대한 해결책 방안이 필요하였다. 정치의 흐름으로 2010년 이후 4차례에 걸쳐 지방선거에 패배한 한나라당의 민심 회복이 필요한 상황에 황우여 원내대표(한나라당)가 복지정책으로 주장한 반값등록금 제안이 기존의 대학 구조개혁 정책에 대한 변화의 원동력을 불러일으켰다. 정책 대안의 흐름으로 단기간 내 정책의제가 설정되고 제안되어 정책 수요자의 대안을 적극적으로 수용하지 못하였다. 박근혜 정부의 대학 구조개혁 정책 문제의 흐름으로 계속해서 변화하는 고등교육 환경에 대한 대책 마련이 필요하였으며 이명박 정부의 대학 구조개혁 정책 영향인 지역 불균형 회복 대책 마련이 필요한 상황이었다. 정치의 흐름으로 서남수 교육부 장관의 취임으로 대학 구조개혁 정책 방안을 강력히 추진하였다. 정책 대안의 흐름으로 정부 차원에서 토론회, 공청회, 설명회 등을 진행하였지만, 표면적이고 소극적인 의견 수렴 정도에 그쳤다. 둘째, Kingdon의 정책흐름모형에서 대학 구조개혁 정책은 정치의 흐름이 주도하여 정책의 창을 여는 데 결정적인 역할을 하였다. 이명박 정부는 한나라당의 지방 선거 패배와 대학 등록금 완화 정책 관련 정당의 갈등으로 대학 구조개혁 정책이 선회하여 등장하였다. 정부는 선 대학 구조조정, 후 등록금 확충을 제안하며 사립대학 퇴출과 국립대학 정원감축 및 통합까지 모두 담당해줄 수 있는 대학구조개혁위원회(2013.07)를 발족시키며 정책의 창을 열었다. 박근혜 정부는 서남수 교육부 장관의 취임으로 부실대학 퇴출, 대학 입학정원 감축을 목표로 하며 그의 강력한 지휘로 이루어졌으며 정책산출물로 대학 구조개혁 평가 기본계획(2014.12)을 발표하며 정책의 창을 열었다. 셋째, Kingdon의 정책흐름모형에서 대학 구조개혁 정책의 창을 여는 정책활동가로 정부 내 활동가와 정부 외 활동가가 모두 참여하였지만, 정부 내 활동가의 영향력이 큰 것으로 볼 수 있다. 정부 내 활동가를 중심으로 정책활동가의 영향력을 강하게 발휘될 수 있었던 이유는 두 정부에 따라 다른 정치적 상황으로 분석할 수 있다. 먼저 이명박 정부는 대학 구조개혁 정책이 반값등록금 이슈와 관련하여 선제적으로 등장한 정책으로 정책 과정이 단기간 내 이루어졌기 때문이며 박근혜 정부는 이전 정부의 대학 구조개혁 정책을 재점검하는 차원에서 서남수 교육부 장관의 지휘로 이루어졌기 때문이라 할 수 있다. 우리나라의 정치 구조상 정책활동가는 공식적 위치를 가진 이들의 영향이 크며 특히 정부 내 활동가들의 영향력이 강하게 나타남을 볼 수 있다. 본 연구 결과를 바탕으로 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 대학 구조개혁 정책을 차질 없이 추진하기 위하여 타당한 법적 근거를 마련해야 한다. 이명박 정부와 박근혜 정부는 대학 구조개혁 정책을 법적 근거를 마련하지 못하고 이명박 정부는 학자금 대출 제한, 박근혜 정부는 정부재정지원사업으로 연결하여 부실대학 퇴출, 대학 입학정원 감축 등의 행·재정 조치로 국가의 영향력을 대학에 행사하였다. 하지만 대학 구조개혁 정책이 장기적으로 안정적인 체제를 구축하기 위해서는 정책의 타당한 법적 근거 마련이 필요한 상황이다. 구체적이고 공정한 법안을 마련하기 위하여 정당의 이해관계를 극복하고 충분한 논의와 검토로 대학과 사회의 공감대를 이끌어야 한다. 둘째, 대학 구조개혁 정책의 의사결정에서 협력적 거버넌스를 지향하며 정책활동가들의 갈등과 분쟁을 줄이고 정책 담당자와 정책 수요자의 협치가 필요하다. 이명박 정부와 박근혜 정부는 대학 구조개혁 정책 의사결정에서 정책 내 활동가인 대통령, 장관, 교육부를 중심으로 활동하였다. 이러한 의사결정은 합리적이지 못하고 추진 방법이 적절하지 않다는 문제점을 가지고 있기 때문에 국가중심의 거버넌스가 아닌 중장기적으로 안정적인 대학 구조개혁 정책을 실현하기 위해서 협력적 거버넌스 구축이 필요하다. 대학 구조개혁 정책의 절차적 합리성을 강화하기 위하여 정책 담당자와 정책 수요자는 수평적 의사결정으로 갈등관계를 회복하여 사회의 합의와 공감대를 이끌어내기 위하여 노력해야 한다. 셋째, 대학 구조개혁 정책의 창이 열리는 순간을 대비하기 위하여 중장기적 계획안으로 질적인 제고가 필요하다. 대학 구조개혁 정책의 궁극적인 목적은 대학이 국가 경쟁력에 성장 동력을 가질 수 있도록 근본적인 문제 해결을 위한 것이다. 하지만 지금의 대학 구조개혁 정책은 정치적 변동에 따라 목표와 방식의 전환이 일어나 장기적인 효과를 기대하기 어렵다. 이러한 이유로 대학의 책무성과 자율성을 강화하여 대학 간 차별을 이해하고 특성을 최대한 보장해주는 질적 제고와 함께 양적 조정을 보여 줄 수 있는 대학 구조개혁 정책을 실현해야 한다.;On 31 August, 2015, the Park Geun-hye administration proposed the evaluation result of University structure reform and application plans. As a result of evaluation, the government has advised 298 Class B or below Universities to cut down the total quota differentially according to the result. The government has achieved reduction of the total quota to more than 47,000 students, exceeding the expected number of 40,000 students on the first year cycle of University structure reform evaluation by inducing Universities to voluntarily cut down the total number. By presenting the evaluation standard like this, succeeded in reducing number of the University entrance quota, but in the view that the evaluation indexes are unclear and that the evaluation was carried out without enough time, the fairness dispute and the evaluation result may damage the students, who are the members of the university, so it is causing confusion to both university and the society. Since then, as the Lee Myung-bak government launched, University structural reform policy has been seen strong government-led policy. The government-led University structural reform policy has led to the quality degradation of education due to the generalization of higher education. If there were a time when unbalanced enrollment rate in higher education happened owing to low birthrate, the government had to come up with a solution. Furthermore, Half-college-tuition policy, one of President Lee Myung-bak's campaign promises was constantly demanded and it seems that he took political footwork in response to people' voice that University structural reform policy was carried out. Lee Myung-bak administration launched university structure renovation committee to realize university structure renovation. Also, Lee Myung-bak and Park Geun-hye administration promoted evacuating insincere university and reducing entrance quota actively. But the two administrations had limits that they failed to prepare the legal grounds for University structural reform policy, and they realized the policy without legal grounds to add confusion to the universities, so the policies were not able to be promoted continuously and systematically. Also, they aggravated polarization of types, regions, and there are worries that social problems like rankism and academic factionalism can be aggravated, too. Advanced researches about University structural reform policy are mostly on studying necessity and method of University structural reform policy and analyzing the features and issues of University structural reform policy. Therefore, topic of University structural reform policy should be set and research that analyzes the changing policy process integrally is necessary. University structural reform policy is an important social, educational issue, and learning from the past University structural reform policy process will contribute to the future University structural reform policy directions. So The purpse of this study was to analyze the change process of University structural reform policy of Lee Myung-bak and Park Geun-hye administration. This study is an analytical research on events, chances that triggered political exercise to embark on and major activists, mainly focusing on problem stream, politics stream, policy stream that discusses the process of fluctuation on University structural reform policy by the Lee Myung-bak's administration and the Park Geun-hye administration through Kingdon's policy stream model. To achieve the aim of study stated above, research problems are chosen as below. First, how has University structural reform policy by the Lee Myung-bak's administration been developed in Kingdon's policy stream model? Second, how has University structural reform policy by the Park Geun-hye administration been developeding Kingdon's policy stream model? For analysis data on research problems, 11 articles on the newspapers were used, which includes BIGkinds’ main news articles from national daily newspape Chosunilbo, Dongailbo, University New Network. For the rest, government's national research and development institute data, legal data and academic journal were used according to component of analysis. For research result, first, problem stream, politics stream, policy stream in Kingdon’s policy stream model all have run independently before the policy window opens. Seeing the flow of University structure reform by the Lee Myung-bak's administration, remedies for the generalization of higher education and the unbalanced enrollment rate in higher education were needed. For politics stream, Hannara party needed to recover the public sentiment after losing the local election for 4 times after 2010, so the half tuition proposal made by Hwang Woo-yeo representative of Hannare party promoted the driving force of the change to the existing university structure renovation policy. For the policy issue stream of University structural reform policy by the Park Geun-hye administration, regional inequality affected by University structural reform policy by the Lee Myung-bak's administration needed to work out follow-up measures. For politics stream, when Seo Nam-su was appointed the Minister of Education, he came up with measures for University structural reform policy. For policy stream although debate, public forum and presentation were held as a gesture of government support, they seemed superficial and ended up gathering opinions passively. Second, in terms of Kingdon’s policy stream model, University structural reform policy has lead the politics stream and played a decisive role in embarking on policy. Due to the defeat in the local election of the Grand National Party-Hannara and the conflict within an easy-school money policy, University structural reform policy has occurred revolutionarily. The government suggested ‘expansion of tuition after reconstruction of a University’, in addition, the government set up a University structure reform committee that can weed out private schools, implement reduction of quota and consolidation. Under the Park Geun-hye administration, as Seo Nam-soo assumed the minister of education, University structural reform policy by the Lee Myung-bak’s administration was rechecked. Seo Nam-soo led strongly to aim at kicking out unqualified universities and reducing enrollment rate, and then he announced a project proposal of fundamental university structure reform assessment (December 2014) as a policy outcome upon opening the policy window. Third, In the Kingdon’s policy stream model, as a policy activist who opens the window of University structural reform policy, activists in and out of the government all participated, but the impact of in-government activists were bigger. The reason why the impact of activists, especially in-government activists was strong, can be analyzed by different political situation of two administrations. First, Lee Myung-bak administration, the University structural reform policy appeared turning related with half-tuition issue, so the policy process was performed in a short time. And for Park Geun-hye administration, the University structural reform policy was performed by he lead of Ministry of education Seo Nam-su, in review of the past University structural reform policy. In Korean political structure, policy activists are influenced by people with public positions, and especially, it is found that in-government activists have strong influence. In accordance with the outcome of research, policy proposals are listed below. First, in order to push ahead with University structural reform policy smoothly, a valid legal basis needs to be arranged. The two administrations have been exercising leverage on fiscal measures: setting limit on student loans by Lee Myung-bak’s administration and weeding out of unqualified universities and reduction of enrollment rate by the Park Geun-hye administration. However, to establish a long term sustainable University structural reform policy, we are in state of necessity of a valid legal basis. To provide a concrete and fair bill, we need to understand the interest between the two parties and form a social consensus with universities with sufficient discussion and examination. Second, to reduce conflict and dispute of activists and to aim at cooperative government on the decision making of University structural reform policy, person in charge of policy and recipients need to concur with each other. The Lee Myung-bak’s administration and the Park Geun-hye administration worked, playing a role as an activist: a president, a minister and the Ministry of Education. Since such decision-making is considered irrational and the method is not appropriate to be push through, not the nation-centered government, but cooperative government is need to be established to actualize long term sustainable University structural reform policy. To enhance the rationality of proceedings of University structural reform policy, person in charge of policy and recipients should make an effort to form a social agreement and consensus to recover conflicts on fair terms. Third, to prepare for the moment of starting University structural reform policy, we need qualitative improvement as long term planned scheme. The ultimate purpose of university structure reform is for a fundamental problem solving that Universities become the growth engine to secure national competitiveness. However, current University structural reform policy undergoes changes in its aims and method according to presidential system so it is difficult to expect a long term effect. By strengthening the responsibility and autonomy of universities, we need to understand the difference between universities. University structural reform policy should be realized that can demonstrate quality enhancement as well as quantitative modification by guaranteeing their special quality.
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