중국의 독립학원 정책 분석

Abstract

China is not only one of the world's largest tertiary education markets, but also one of the fastest growing tertiary education countries. At the end of 2015, there are 2,560 universities in China, and the total number of students attending is about 36.47 million. According to data from the Chinese Ministry of Education, the total number of Independent Colleges is 266 in 2016. China's enrollment of tertiary education has reached 40%, and it has entered the stage of popular development of higher education, which is acknowledged globally. In order to cope with the growth rate of such higher education, there are more Independent Colleges which have a special management structure among Private University of China. The reason why this study is interested in the Independent Colleges of China is that they are operated in a way that they are supported by facilities, professors, and subjects with the public university as the Original Public College. Independent colleges provide easy access to the funds of individual investors, corporations, and society. Unlike public universities, the Independent College guarantees autonomously management of schools, student recruitment, budget management. And the diversity of higher education institutions in China. However, as a new way of tertiary education, the Independent College that emerged in the early 90s achieved quantitative growth over the past 30 years, but the qualitative growth is still not insufficient. Nonetheless, the interest and necessity to the Independent College has been increased due to various reasons. Especially, the policy of the Independent College is characterized by the 'regulation after practice', which is defined as the policy of the central government after the policy is practiced first in the region, resulting in various problems. Many problems have appeared in the Independent Colleges for a long time. for example, since the ownership of the Independent College of the institution is not clear, the problem of the property right structure of the corporation, the autonomy of the operation of the Independent College, the issue of the taxation given by the state, and the problem of treatment and rights, and the unequal education system that can share the resources of the universities of all universities with money. Therefore, it is necessary not only to examine the emergence and development process of the Independent College but also to review the recent trends of related research and policy. To do this, we use Cooper, Fusarelli & Randall 's four-dimensional framework(2004) as a research method to obtain the analysis result of multidimensional viewpoints such as normative, structural, constituentive, and technical dimension. In Korea, many researches have been conducted since 2006 by using four-dimensional framework of Cooper, Fusarelli & Randall. Moreover, many researches are being conducted on various fields of education such as higher education, special education, alternative education. On the other hand, in China, it is difficult to find research on education field applying this framework. Therefore, this paper will be able to introduce a new policy analysis model to China. In addition, the policy analysis model, which is limited to one dimension, is somewhat difficult to cover various complex policy contents and social phenomena. Comprehending a comprehensive understanding of a policy and assuring policy decisions will never be easy. Therefore, this study aims to apply multidimensional policy analysis that covers various perspectives and dimensions of Cooper, Fusarelli & Randall. In order to achieve the purpose of research, this study firstly examines what the characteristics of China 's Independent College policy in normative dimension. Secondly, the research is focus on what system and structure of Chinese Independent College policy is in structural dimension. Thirdly, what are the components of China's Independent College policy at the constituentive dimension and how do they interact? In the fourth dimension, we have set up research questions on how to evaluate the policy and legislation process of the Independent College in China. For this purpose, it examines the profitability and non-profitability of Private school as a normative dimension and analyzes the differences of the Chinese society that have the old "guanxi" culture core in China, and is interested in what the Chinese belief system, values and ideology. And I tried to explain what influence of this belief has on the policy of the Independent College. On the structural dimension, we analyzed the structure of the national education system for higher education and examined the relationship between the central educational administrative institution and the local educational administrative institution. On the constituentive dimension, we observed that the various stakeholders such as public school (Original Public College), public corporations, professors, students, and parents, who are interested in the Independent College policy, affect the possibility of improving the Independent College system. Finally, we searched for future directions of the Independent College centered on the process of legalization and policy evaluation of Independent Colleges in technical dimension. The following are the results of the four-dimensional analysis of the Independent Colleges. First, as a normative dimension, the Independent Academy is criticized in Chinese society for its prejudice that it does not contribute to the public interest while pursuing only the profits. Since profit and public interest are not completely confronted with each other. Therefore, if Independent Colleges pursue legal profits while contributing to society in a certain way, the image of Independent Colleges will be much higher. Second, the whole environment of higher education in China as well as Independent Colleges should be changed. First of all, the cultural relativism that is based on the ‘chaxugeju’ ideology has a tendency to confuse the public and the private, impeding fairness and fairness, and abuse of discretion, And so on. Therefore, it is necessary to change and develop into a positive direction through the establishment of strong social rules or moral values that do not allow such ill-treatment, and strengthening of conscious education. On the structural dimension, first, there is no specific support for strengthening regulations on the independence academy policy in terms of the government. Especially in China, it is very difficult to obtain the recognition of society and people without borrowing the power of the government. Therefore, the role of the government is very important in the institutionalization of the Independent College. Therefore, people should be satisfied with the independence academy through the government's various policy support. In particular, it should be supplemented with various aspects such as job competitiveness of graduates who are pointed out that the independent academy is less than the public school, establishment of the special academy of the independent academy itself, invitation of professors and faculty members only for the independent academy and evaluation system. Second, in order to complement the structure of the ‘State-owned private’, a professional middle organization should be set up and the Independent Colleges should be provided with services to help the Independent Colleges innovation in a wider area. The constituentive dimension of the Independent College policy includes stakeholders in relation to higher education policy. There may be Independent Colleges that are parties to the Independent College policy, public universities on which Independent Colleges are dependent, and companies that provide financial support to some Independent Colleges. It also includes students, parents, and educators who are in demand of education. There is a need to distinguish between these interests and initiatives. Therefore, the institute of Independent College should prepare the training system of professional professors in order to reduce the quality difference between the mother and the education and to improve the quality of the professor. On the technical dimension, the evaluation process and policies of the Independent Colleges were evaluated. The government is required to newly classify the Independent Colleges according to their function and purpose. It is impossible to complete the same goal within the same time because of the difference between of stage and issues of the Independent College. Independent colleges established by private should be converted into ordinary public universities, and state-owned Independent Colleges need to be merged into public universities. At the same time, it will be able to support the same level and treatment as the mother university in order to maintain the overall discretion and autonomy of the Independent College. In sum, the problems and improvement plans of China's Independent College policies need to be searched comprehensively from various backgrounds such as China's politics, economy, culture, society, and education. In the future, the policy of the Independent College should be completed in order to complete the higher education system of China through the development of the Independent College, and to complement the policy so that the Independent Colleges can exert such a role.;중국은 세계적으로 큰 규모의 고등교육 시장을 가지고 있을 뿐만 아니라 빠른 속도로 고등교육이 성장하고 있는 국가 중 하나이다. 2015년 기준으로 중국의 보통 4년째 대학은 총 2,560개교이며 재학 중인 학생은 총 3,647만 명에 이른다. 이중 중국 교육부 자료에 의하면, 2016년 기준으로 독립학원 266개교를 포함한다(教育部, 2016). 중국의 고등교육 입학률은 어느덧 40%에 이르러서 세계적으로 인정하는 고등교육의 대중형 발전단계에 진입한 상태이다. 이러한 고등교육의 성장 속도에 대응하기 위하여 중국의 민판대학(民辦大學) 중에 특별한 경영 구조가 있는 독립학원(獨立學院)이 많이 생기고 있다. 본 연구가 중국의 독립학원에 대한 관심을 두는 이유는 공립대학을 모체(母體)로 하여 시설과 교수, 교과 등의 지원을 받고 모체 대학의 명성을 공유하는 등 학생의 모집을 활발하게 할 수 있는 방식으로 운영하고 있는 점이다. 독립학원은 교육투자자 개인이나 기업, 사회의 자금을 쉽게 활용할 수 있게 하고, 공립대학과 달리 학교의 운영, 학생 모집, 예산 관리, 법인 설립 및 학력 인정 등에 대해 민판학교 방식으로 자율적인 운영을 보장하여, 중국 내 고등교육기관의 다양성을 갖추고자 하는 방안으로 설립되었다. 그러나 이러한 고등교육의 새로운 방식으로서 90년대 초반에 등장한 독립학원은 지난 30년여의 시간이 지나는 동안 양적 성장을 이루었지만, 질적인 측면의 성장은 아직 많이 부족한 상황이다(彭安華，2013). 그럼에도 독립학원에 대한 관심과 필요성은 다양한 이유에 의해 점점 더 대두되고 있다. 특히 독립학원 정책은 지역에서 먼저 정책이 실천되고 난 후 중앙 정부의 정책으로 규정하는‘先發展后治理(먼저 발전시킨 후 규범화시킴)’의 특징을 갖고 이루어져 여러 가지 문제를 초래한다(闕海寶·羅昆，2015). 예를 들어, 학원 설립투자자의 독립학원에 대한 소유권이 명확하지 않아 법인에 대한 재산권 구조의 문제, 독립학원 운영의 자율성 문제, 국가에서 부여하는 세수에 대한 쟁점, 독립학원을 둘러싼 기타 요인인 교수 복지와 대우 및 권리의 문제, 돈을 내면 누구나 다 중점대학의 자원을 공유할 수 있는 불평등한 교육체제 등 독립학원은 오랫동안 여러 가지 문제가 나타나고 있다. 따라서 독립학원의 등장 및 발전 과정을 살펴보는 것뿐만 아니라 최근 진행되고 있는 관련 연구 및 정책의 흐름을 종합적으로 살펴봐야 할 것이다. 이를 위하여 Cooper, Fusarelli & Randall의 다차원 교육정책분석 모형을 연구방법으로 사용하여, 중국의 독립학원 정책을 규범적 차원, 구조적 차원, 구성적 차원, 기술적 차원 등 다차원적인 관점에서의 분석 결과를 얻고 종합적인 논의를 하고자 한다. 한국에서는 2006년부터 Cooper, Fusarelli & Randall의 다차원 교육정책분석 모형을 활용한 양성관 등의 많은 연구가 있어 왔으며, 최근까지 고등교육, 특수교육, 대안교육, 유아교육 등 교육의 여러 분야에서 다양한 연구가 진행 중이다. 반면에 중국에서는 이 틀을 적용하는 교육 분야의 연구는 찾기 어려운 실정으로, 본 논문을 통해 중국에 새로운 관점의 정책분석모형을 소개할 수 있을 것으로 보인다. 또한 하나의 차원으로 국한된 정책분석모형은 다양하고 복잡한 정책 내용과 사회 현상을 포괄하기에는 다소 무리가 있다. 어떤 정책을 해석하는 데 종합적으로 이해하는 것과 정책 결정에 대한 확신은 결코 쉽지 않을 것이다. 이에 본 연구는 Cooper, Fusarelli & Randall의 다양한 관점과 차원을 포괄할 수 있는 다차원 정책분석을 적용해보고자 한다. 연구 목적을 달성하기 위해 본 연구는 첫째, 규범적 차원에서 중국의 독립학원 정책이 지닌 속성은 무엇인지, 둘째, 구조적 차원에서 중국의 독립학원 정책은 어떤 체계와 구조를 가지는지, 셋째, 구성적 차원에서 중국의 독립학원 정책의 구성요소는 무엇이고 어떻게 상호작용하는지, 넷째, 기술적 차원에서 중국의 독립학원 정책과 법제화 과정은 어떻게 평가할 수 있는지에 대한 연구문제를 설정하였다. 이를 위해 규범적 차원으로 민판학교의 영리성과 비영리성을 검토하며 중국에서 오래된 ‘꽌시’문화 핵심을 두는 차서격국(差序格局)을 분석하면서 중국인의 신념체제, 가치관, 이데올로기가 무엇인가에 관심을 두었다. 그리고 이런 신념이 독립학원 정책에 미치는 영향을 무엇인지를 설명해보고자 하였다. 또한 구조적 차원에서는 고등교육에 대한 국유민판(國有民辦) 구조를 분석하여 중앙의 교육행정기관과 지방의 교육행정기관의 관계를 살펴보았다. 구성적 차원에서는 독립학원 정책을 둘러싼 이해 당사자들인 공립학교(모체), 민판기업, 교수, 학생 및 학부모 등 관련된 여러 입장이 독립학원 제도를 개선할 가능성에 영향을 미친다는 점을 살펴보았다. 마지막으로 기술적 차원에서 독립학원의 법제화 과정과 정책평가를 중심으로 독립학원 미래의 발전방향을 탐색하였다. 독립학원에 대해 다차원 분석틀로 연구한 결과는 다음과 같다. 먼저 규범적 차원으로 첫째, 독립학원은 지금 사익만을 추구하면서 사회의 공익에는 기여하지 않는다는 편견 때문에 중국 사회에서 비난을 받고 있는데, 이익과 공익은 원래 완전히 대립하는 개념이 아니므로 이를 동시에 추구할 수 있도록 해야 할 것이다. 따라서 독립학원은 합법적인 수익을 추구하는 동시에 일정하게 사회에 이바지 한다면 독립학원의 이미지는 훨씬 더 높아질 것이다. 둘째, 독립학원뿐만 아니라 중국 의 고등교육 전체 환경이 바뀌어야 한다. 우선, 차서격국 사상에 바탕을 둔 꽌시(關係)문화는 공(公)과 사(私)를 혼돈하여 공평성, 공정성을 저해시키고, 재량권의 남용이 초래될 수 있어서 원칙과 제도를 무시한 특혜나 감싸기 등의 상황이 나타날 수 있다. 그래서 이러한 병폐를 허용하지 않은 강한 사회적 규칙이나 도덕률의 확립, 의식적 교육의 강화를 통해 긍정적인 방향으로 변화하고 발전시켜야 할 것이다. 구조적 차원으로 첫째, 정부 입장에서는 독립학원 정책에 대해 규제만 강화하는데 구체적인 지원수단이 없어서 모체대학보다 수준 차이가 많이 나타난다. 특히 중국의 경우에는 정부의 힘을 빌리지 않으면 사회와 국민의 인정을 받기도 어렵기 때문에 독립학원이 제도화되는 과정에서 정부의 역할이 매우 중요하다. 따라서 정부의 다양한 정책적 지원을 통해 사람들이 독립학원에 대해서 만족도가 높아져야 한다. 특히 독립학원이 공립학교보다 미흡한 부분으로 지적되고 있는 졸업생의 취업 경쟁력, 독립학원 자체의 특수 학과 개설, 독립학원만을 위한 교수와 교직원의 초빙과 평가제도 등 여러 가지 부분에 대해 보완해야 할 것이다. 둘째, ‘국유민판’이라는 구조를 보완하기 위하여 전문적인 중간조직을 세우고 독립학원에 대한 서비스를 제공하면서 독립학원들을 더 넓은 분야에서 혁신하도록 지원해야 할 것이다. 독립학원 정책의 구성적 차원은 고등교육 정책과 관계를 맺는 이해관계자들을 포함한다. 독립학원 정책 관련 당사자인 독립학원과, 독립학원이 의존하는 공립대학, 일부분 독립학원에 재정지원을 하는 기업들이 있을 수 있다. 또한, 교육 수요자인 학생 및 학부모, 교육을 하는 교수까지 다 포함된다. 이러 주체 간의 이익관계와 주도권을 구분할 필요가 있다. 따라서 독립학원은 모체와 교육의 질 차이를 줄이고 교수의 질을 개선하기 위해서 전문교수의 양성 제도가 마련되어야 한다. 기술적 차원에서 독립학원의 법제화 과정과 정책을 평가하였는데, 정부는 독립학원을 기능과 목적에 맞게 새롭게 분류해서 관리하는 것이 요구된다. 지금 독립학원의 전형 단계와 여러 쟁점이 각기 달라서 같은 시간 내에 같은 목표를 완성하는 것은 불가능하다. 오롯이 민간에 의해 설립된 민영 독립학원은 보통의 민판 대학(사립대학)으로 전환해야 하고, 국유 독립학원은 공립대학으로 합병할 필요가 있다. 이와 동시에 독립학원이 가진 학교 운영에 대한 전반적인 재량과 자율성을 유지하기 위해 모체대학과 비슷한 수준과 대우를 지원할 수 있을 것이다. 정리하면, 중국의 독립학원 정책의 문제와 개선방안은 중국의 정치, 경제, 문화, 사회, 교육 등 여러 가지 배경에서 종합적으로 탐색할 필요가 있다. 또한 앞으로 독립학원의 정책 추진은 독립학원의 발전을 통해서 중국의 고등교육체제를 완성시키는 한편, 독립학원들이 이런 역할을 잘 발휘할 수 있도록 정책이 보완되는 방향으로 이루어져야 한다.