지방자치단체장의 지대추구 유인에 관한 실증연구

Abstract

예산배분과정은 합리적 의사결정을 바탕으로 이루어져야 한다. 그 이유는 다른 경제주체의 권익을 보호하고 한정된 자원의 배분을 조정하기 위함이다. 그러나 합리적 의사결정에도 소위 로그롤링(log-rolling), 선심성 정치(pork-barrel politics), 이익집단의 영향력 행사 등 정치적 행위가 나타난다. 지방자치단체장이 자신의 정치적 입지를 다지기 위해 이해관계자들의 선호를 정책에 반영하거나, 중앙정부로부터 예산 확보 규모를 확대하고자 하는 것도 이러한 현상 중의 하나라고 할 수 있다. 그리고 이 과정에서 투표의 거래나 담합 또는 중앙정부에 대한 지방자치단체장들의 지대추구 문제가 발생하기도 한다. 이에 이 연구는 그동안 이론적 논의만 있었을 뿐 실증적으로 다루어지지 않은 지방재정에서의 지대추구현상을 지방자치단체장의 지대추구 유인에 초점을 두어 진행하였다. 이를 위해 먼저 지대추구이론과 정부간 재정관계에 관한 이론적 논의를 바탕으로 지대와 지대추구의 개념을 정의하고, 중앙정부의 이전재원인 특별교부세, 국고보조금, 지역발전특별회계가 가지는 정치적 성격에 대해 살펴보았다. 또한 기존의 실증분석이 주로 특별교부세, 국고보조금 배분의 결정요인에 집중되었을 뿐 각각의 배분결과가 미치는 영향에 대한 연구는 거의 없었다는 점에 주목하였다. 이에 지대의 확보 여부를 지자체장의 지대추구행위 결과로 보고 이를 측정하기 위해 특별교부세, 국고보조금, 지역발전특별회계 지대의 규모를 산출하였다. 그리고 지방자치단체장의 지대추구 유인을 심도 있게 분석하기 위해 연구모형을 지대추구 결정모델과 지대추구 영향모델 두 형태로 구분하여 고찰하였다. 이 연구의 공간적 범위는 226개 기초 지방자치단체, 시간적 범위는 2009년부터 2014년이다. 연구의 분석방법은 패널데이터를 활용한 로지스틱 회귀분석이며, 추가적으로 상호작용효과와 매개효과분석을 실시하였다. 분석 결과, 지대추구 결정모델에서 지방자치단체장에 대한 지지도는 지대의 확보 여부와 음(-)의 방향으로 통계적 유의성이 나타났다. 즉, 지지도가 낮은 지자체장은 국고보조금과 지역발전특별회계 배분에 대한 지대추구행위를 하며, 그 결과 지대를 확보한다고 해석할 수 있다. 보다 정치한 분석을 위해 추가적으로 지방자치단체장의 지지도와 여당 소속 여부의 상호작용항을 포함한 상호작용효과 분석을 실시하였다. 상호작용효과 분석 결과, 지지도가 높은 지방자치단체장이라도 야당 소속인 경우에는 국고보조금 배분에 대한 지대추구행위를 하여 지대를 확보하는 것으로 나타났다. 다음으로 지대추구 영향모델에서 지대의 확보 여부는 그의 연임 성공과 양(+)의 방향으로 통계적 유의성이 나타났다. 특히, 지방자치단체장이 특별교부세 배분에 대한 지대추구행위를 하여 지대를 확보한 경우 연임 성공 가능성이 높았다. 분석의 결과를 종합하면, 지방자치단체장에 대한 지지도가 낮을 경우 그는 지지도를 확보하여 연임에 성공하기 위해 국고보조금과 지역발전특별회계 배분에 대한 지대추구행위를 하지만, 실제로 지방자치단체장의 지대추구행위가 영향을 미치는 것은 특별교부세 배분에 대한 것임을 확인할 수 있다. 이러한 결과는 지방비 부담이라는 조건이 붙는 국고보조금, 지역발전특별회계와 달리, 조건이 붙지 않는 특별교부세의 서로 다른 특성에 기인하는 것으로 파악된다. 용도와 지방비 부담 등의 조건이 붙는 조건부 지원금의 경우 이를 수령하는 대부분의 지방자치단체는 「지방재정법」제21조제1항에 따라 국고보조금에 대해 일정 비율의 대응자금을 제공해야 한다. 그리고 이를 수령하는 지방자치단체의 장은 「보조금 관리에 관한 법률」 제13조에 따라 보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 해당 연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다. 이는 결국 지방재정의 부담으로 이어질 수 있으며, 지방자치단체장의 재정운용결과를 통해 그에 대한 지지여부를 결정하는 합리적 유권자인 지역주민은 지방재정 운용에 대한 책임을 물어 지방자치단체장에 대한 지지를 철회할 가능성이 높다. 반면, 특별교부세의 경우 「지방교부세법」 제9조제1항제1호부터 3호에 규정한 바와 같이 보통교부세 산정시 반영할 수 없었던 특별한 재정수요, 국가적 장려 및 시급한 협력이 필요한 재정수요, 재난복구 및 안전관리를 위한 재정수요가 있는 경우에 교부하기 때문에, 지방비에 대한 부담이 없다는 측면에서 특별교부세에 대한 지대추구행위는 지방자치단체장의 연임 성공에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 추론할 수 있다. 이상의 논의를 통해 지방자치단체장의 지대추구행위는 그의 지지도와 연임 성공 가능성을 높이기 위한 정치적 동기에서 발현된다는 것을 실증적으로 확인하였다. 이러한 결과는 중앙정부의 이전재원을 둘러싸고 자신의 사적 효용을 극대화하려는 지방자치단체장의 정치적 메커니즘이 작동하고 있음을 시사한다. 따라서 중앙정부 이전재원의 본래 기능이 훼손되지 않도록 제도적 장치를 공고히 할 필요가 있다. 이를 위해서는 특별교부세·국고보조금·지역발전특별회계가 정치적 논리에 의해 투표거래의 대상과 수단이 되지 않도록 배분의 예측가능성과 투명성을 확보해야 한다. 구체적으로는 국고보조금과 지역발전특별회계에 대한 시·군·구별 배정 내역을 국회 소관 상임위원회에 보고토록 법률로 명문화하고, 특별교부세와 지역발전특별회계 집행실태에 대한 각 사업별 감사가 충실히 이루어질 수 있도록 상시적 감사가 필요하다.;There is a rational decision making for budget allocation process. The reason is to protect individual’s rights and interests from another economic unit and adjust the allocation of limited resources. However, the political behavior such as log-rolling, pork-barrel politics, and influence of interest group is shown on rational decision making. Reflecting preference of the interested parties in the policy and expanding size of budget securement from the central government by the heads of local governments to strengthen their political positions is one of phenomenon. During this process, problems such as trading or collusion for vote or rent seeking by the heads of local governments towards the central government may occurred. Thus, this research is exploring rent seeking phenomena on local finance that has been discussed as theoretical but not empirically covered by aiming at lure of rent seeking by the heads of local governments. In order to do so, this paper first defines the concept of rent and rent seeking based on theoretical discussion about rent seeking theory and intergovernmental fiscal relations and examines political nature of special grants, subsidy from the national treasury, and the local development account of the special grant for regional development which are transfers from central government. Also, this paper focuses on the fact that existing empirical analysis is mostly for determinants of distribution for subsidy from the national treasury and research about effects of each of the allocation result is rare. Thus, rent size of special grants, subsidy from the national treasury, and the local development account of the special grant for regional development are computed by considering whether transferred resource that exceeds average is secured or not as a result of rent seeking behavior of the heads of local governments. Also, analysis is conducted by separating rent seeking decision model and influence model for lure of rent seeking by the heads of local governments. This research’s spatial extent is 226 of basic local governments and temporal range is from 2009 to 2014. Logistic regression analysis utilizing penal data is the analysis method of the research and additionally interaction effect and mediating effect analysis are performed. As a result of analysis, statistical significance is appeared as whether rent is secured or not and a negative direction for approval rating towards the heads of local governments in case of rent seeking decision model. In other words, it can be interpreted that the heads of local governments with low approval rating are more active on rent seeking behavior in terms of distribution of subsidy from the national treasury and the local development account of the special grant for regional development. For more political analysis, interaction effect analysis including approval rating for the heads of local governments and interactive term of whether they belong to the ruling party or not is additionally conducted. Consequently, although the heads of local governments have high approval rating, they are active on rent seeking behavior for allocation of subsidy from the national treasury if they belong to the opposition party. Subsequently, statistical significance is appeared as their success in reappointment and a positive direction for whether rent is secured or not in case of rent seeking influence model. Especially, if the heads of local governments conduct rent seeking behavior for allocation of special grants, their chance of success in reappointment are high. If results of the analysis are taken together, when a head of local government has low approval rating although he or she conducts rent seeking behavior for distribution of subsidy from the national treasury and the local development account of the special grant for regional development to success in election by securing approval rating, it is confirmed that rent seeking behavior of the head of local government affects rent seeking behavior for allocation of special grants in reality. Such result is understood as being caused by special feature of special grants without condition unlike subsidy from the national treasury and the local development account of the special grant for regional development with condition for local fiscal burden. In case of conditional grants with conditions such as purpose and local fiscal burden, most of local governments that receive such grants shall provide certain percentage of corresponding funds regarding the subsidy from the national treasury in accordance with Section 1 of Article 21 from Local Finance Act. And a head of local governments who receives such grant shall appropriate amount of local fiscal burden of local government for subsidy in the budget of local government’s applicable year with priority over other businesses in accordance with Article 13 from Subsidy Management Act. This may lead burden on local finances and local residents known as rational voters who decide whether support him or not based on financial management results of the head of local government are likely to withdraw their support for the head of local government by demanding responsibility for local financial management. On the other hand, in case of special grants, it can be deduced that rent seeking behavior for the special grants positively affects success in reappointment of the heads of local governments in terms of no local fiscal burden because the special grants are issued when there is special financial demand and financial demand that needs national encouragement and urgent cooperation and for disaster recovery and safety control which are not able to be reflected at the time of general subsidy calculation as required from number 1 to number 3 of Section 1 of Article 9 from Local Subsidy Act. In the above discussion and analysis, it is empirically confirmed that rent seeking behavior for transfer from central government is revealed by political motivation to increase approval rating for the heads of local governments and chance of success in reappointment. And through that, it can be explained that lure of rent seeking in the local finance exists. This result suggests that political mechanism is working for them who want to maximize personal utility in certain area of local finance. Therefore, there is a need to strengthen the institutional arrangements to avoid damaging the original function of transfer from central government. In order to do that, predictability of distribution and transparency should be secured to avoid special grants, subsidy from the national treasury, and the local development account of the special grant for regional development being subject and means of vote trading by political logic. Specifically, it should be stipulated by law to report allocation details per city, county, and district for subsidy from the national treasury and the local development account of the special grant for regional development to the standing committee under the jurisdiction of the National Assembly and constant audit is necessary for faithful audit on execution status of special grants and the local development account of the special grant for regional development per business.