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주거권 실현을 위한 주거비 지원의 법적 고찰

Title
주거권 실현을 위한 주거비 지원의 법적 고찰
Other Titles
A legal study on housing subsidy legislation for housing rights
Authors
김태영
Issue Date
2016
Department/Major
대학원 법학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Advisors
최승원
Abstract
주거비 지원의 법적 고찰 필요성 주택보급율이 100%를 초과하였음에도 여전히 많은 사람들이 최저주거기준에 미달하는 열악한 주택에서 삶을 지속할 수밖에 없는 이유는 주거비를 감당할 소득능력, 즉 주거비 지불능력이 부족하기 때문이다. 이는 최저주거기준과 주거비 지불능력이 불가분의 관계에 있으며, 주거권 실현을 위한 주거복지 정책 중 주거 빈곤의 핵심적인 해결방법이 주거비 지원제도라는 사실을 의미하는 것이다. 이에 본 연구는 주거권의 개념에 대한 정립을 바탕으로 주거부담이 크고, 주거수준 향상이 보다 절실하다고 할 수 있는 사회경제적 약자인 저소득가구의 주거비 지원 법제들의 현황을 살펴보고, 실질적 주거권 향상을 위한 주거비 지원 법제의 개선점을 모색하는데 목적을 두고 있다. 주거권과 주거복지 사회복지는 사회적 합의 규범인 욕구(needs) 충족을 위해 집합적인 노력을 경주하는 체계이다. 사회복지를 실천한다는 것은 욕구를 충족하는 것이고, 인권을 실현하는 것이다. 열악한 주거수준은 고용기회나 교육기회 등 다양한 측면에서 열악한 생활의 원인이 되고, 주거문제는 인간존엄의 필수적인 전제조건이기 때문에 인권으로서의 주거권 실현을 위한 주거복지는 간과해서는 안되는 중요한 사회복지영역이다. 주거권은 국가에 의해 실현되는 생존권적인 기본권의 특성을 지닌다. 주거권의 실현에는 국가에 의해 이루어져야 하는 측면 외에도, 국가에 의한 무분별한 개발사업 등에 의해 침해되지 않고 안정적이고 지속적으로 주거를 향유하고 유지할 수 있는 권리도 포함된다. 즉, 주거권은 생존권적 측면과 함께 자유권적, 재산권적 측면도 지닌 종합적 성격의 기본권이라 할 수 있다. 특히 최소한의 생존보장을 위한 주거복지 실현은 국가의 책무로 보고 법률의 근거가 없더라도 직접 주거권에 기해 국가에 요구할 수 있는 권리로 이해되어야 할 것이다. 주거권 실현을 위한 주거지원 정책 주거권은 헌법상 권리로 도출될 수 있지만 주거권에 대한 중요성 인식과 실질적 보장을 위해 주거권을 법률로 명문화해야 한다는 논의가 있었다. 이러한 논의 속에 2015년 6월 22일「주거기본법」이 제정되었다. 「주거기본법」은 주거권을 국민의 권리로 선언하고(제2조), 주거권 보장을 위한 주거 정책을 수립하고 시행할 의무가 국가와 지방자치단체에 있음을 규정하고 있다(제3조). 주거권 실현을 위한 주거지원 정책은 ‘주택생산자 보조방식’과 ‘주택소비자 보조방식’ 혹은 ‘건물에 대한 보조(건물보조)’와 ‘사람에 대한 보조(주택수당)’로 나눌 수 있다. 주택의 양적인 충족이 이루어지는 시기와 때를 같이 하여 주거지원 정책은 생산자 보조방식에서 벗어나 소비자 보조방식으로 변화하게 되었다. 생산자 주거지원제도로는 공공임대주택, 매입임대주택 제도 등이 있으며, 소비자 주거지원제도로는 주거급여, 저리의 주택자금 대출, 주택자금 대출을 위한 보증제도 등이 있다. 주거지원 정책 수단으로서의 주거비 지원 법제 주거비 지원 규정을 두고 있는 법률로는 「긴급복지지원법」, 「노인복지법」, 「주거급여법」, 「주택도시기금법」, 「한국주택금융공사법」 등이 있다. 이 법률 중 본 연구에서는 일시적 지원이나, 노인 등 특정 대상에 한정한 지원이 아닌 경제적 상황에 기초하여 계속적으로 지원하는 제도에 관한 법률을 검토대상으로 하였다. 기초필수적인 주거복지를 위한 제도라고 할 수 있는 공공부조 제도를 규정한 「주거급여법」과 일반적인 주거복지 실현을 위한 주거비 지원 제도를 담고 있는 「주택도시기금법」, 「한국주택금융공사법」의 주거비 지원 제도를 중심으로 검토하고, 개선방안을 도출하였다. 다른 나라의 주거비 지원 법제 여러 나라의 주거복지를 위한 주거지원 정책은 주택공급 지원에서 주택수요자 지원인 주거비 지원으로 이동되었다. 우리보다 오랜 기간 주거비 지원제도를 시행해온 다른 나라의 운영사례를 통하여 우리나라 현행 주거비 지원제도의 개선점이 있는지 모색해 보았다. 본 고에서 살펴본 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본의 주거비 지원 제도의 세부적인 운영기준은 다르지만, 공통적으로 가구특성을 반영하여 지원대상자를 선정하고, 소득과 임대료에 기반하고 있으며, 하나의 기관에서 주거비 지원 제도를 통합적으로 운영하고 있다. 그 외에도 미국은 최저주거수준 충족여부를 지원 요건으로 함으로써 실질적 주거환경 보장을 도모하고 있고, 일본은 급지를 세분화하여 실질적 지역 임대료가 반영될 수 있도록 하고 있다. 독일은 온라인 신청제도를 활용하고, 프랑스는 제도간 우선순위를 명시하고 있어 제도의 접근성을 제고하고 있다. 또한 영국은 주거비 지원 가구의 노동의욕 고취를 위하여 계속적으로 소득과의 관계 기준을 어떻게 설정할 것인가에 대하여 검토하여 제도에 반영하고 있다. 우리의 주거비 지원도 실질적인 주거권 실현으로 이어질 수 될 수 있도록 끊임없이 노력해 나가야 할 것이다. 주거권 실현을 위한 주거비 지원제도의 실체법상 개선 기초필수적인 주거복지부터 초과적인 주거복지까지 실현하기 위해서는 예산을 보다 효율적으로 운영하고 체계적으로 지원하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 「주거급여법」, 「주택도시기금법」, 「한국주택금융공사법」상의 각 제도를 통합적으로 정비할 필요가 있다. 주거권 실현을 위해 주거비 지원 제도 자체를 마련하는 것도 중요하지만, 제도의 실효성 확보를 위해서는 마련된 주거비 지원 제도를 국민들이 이용할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 2015년 12월 1일 주거지원 제도를 일괄 안내하는 국토교통부의‘마이홈’ 주거지원 안내시스템이 시행되었다. ‘마이홈’에서는 주거급여 뿐만 아니라 주택도시기금공사와 한국주택금융공사의 주택금융 제도에 대하여도 소개를 하고 있다. 그러나 제도에 대한 간단한 개념이 설시되어 있을 뿐, 통합적인 운영이 이루어지지 않아 수요자에게 적합한 주거비 지원 제도를 찾기가 쉽지 않고, 제도의 차별성이 거의 없는 개인보증 상품이 주택도시기금공사와 한국주택금융공사에서 여전히 중복 운영되고 있다. 따라서 효율적인 지원을 위해서 주거비 지원 제도의 체계정비가 필요하다. 주거비 지원 제도의 체계정비를 위하여 우선, 제도와 기관의 역할 정립이 필요하다. 각 주거비 지원 제도의 역할을 임대료 지불이 어려운 최저소득층부터, 정부지원시 주택구입이 가능한 계층에 대한 주거비 지원 등으로 역할을 분담하여야 한다. 예컨대 가장 복지가 시급하고 필수적인 부분에 대한 공공부조는 주거급여가 담당하고, 민간 부문에서 소외되는 영세민·저소득 가구의 안정적 주택금융, 장기 주택금융 제공부문은 공공기관인 주택도시기금공사와 한국주택금융공사가 담당하되, 주택도시기금공사와 한국주택금융공사의 역할을 구분하여, 각 기관에서 시행하고 있는 유사한 제도는 통합하고, 제도의 중복을 적절히 제거해 나가야 한다. 현재는 국토교통부와 금융위원회에서 두 기관을 관장하고 있는 관계로 중복된 제도시행 문제를 해결하지 못하는 문제가 있다. 주거비 지원제도의 효율적인 운영을 위하여 하나의 소관부처에서 총괄할 필요가 있다. 또한 고소득층은 민간 부문뿐만 아니라 공공부문의 주거비 지원제도를 선택적으로 활용할 수 있도록 역할분담을 통해 제도를 정비해야 한다. 나아가 주거권 실현을 위하여 주거비 보조제도는 다른 주거지원 정책 수단들과 연계할 필요가 있다. 예컨대, 임대료 지불이 어려운 최저소득층은 최저수준 이상의 주택공급을 받을 수 있도록 공공임대주택 지원과 함께, 주거급여, 저리의 전월세 자금 지원을 실시한다. 저소득층 중 주택구입능력이 부족한 계층은 주택구입을 지원하기 위하여 저렴한 공공주택 공급과 저리의 자금 지원이 필요하다. 중간소득층의 주거안정을 위해서는 공공 주택금융 지원제도와 함께 중소형 분양주택의 확대정책이 연계될 때 주거비 지원 효과가 제고될 수 있다. 주거권 실현을 위한 주거비 지원제도의 절차규범 개선 생활이 어려운 주거급여 신청자들의 주거안정을 위해서는 주거급여의 신속한 지원이 필요하다. 신속한 주거급여 집행을 위해 처리기한 명시 등 세부적 절차를 행정입법의 형태로 마련할 필요가 있다. 또한 거동이 불편하거나 인지능력이 부족한 대상자들의 지원을 위하여 온라인 신청 제도의 활용과 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」의 직권신청 활용도 필요하다. 주거비 지원의 공정성을 담보하고 지원 신청자의 권리강화를 위해 이유 부기와 청문 절차의 명시도 마련되어야 한다. 주거권 실현을 위한 주거비 지원제도의 전달체계 개선 주거비 지원 제도의 근거법률이 「주거급여법」, 「주택도시기금법」, 「한국주택금융공사법」으로 나뉘어 있고, 국토교통부와 금융위원회에서 별도 관장하고 있는 상황에서 집행 기관을 통합하는 것만으로도 전달체계의 효율성을 제고할 수 있을 것이다. 2015년 12월 23일 시행된 「주거기본법」에 근거하여 ‘주거복지센터’를 기초지방자치단위로 설치하고, 주거복지센터에서 통합적으로 주거비 지원 정책을 수행하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 제도의 통합 운영은 주거비 지원 제도를 유기적이고 통합적으로 판단할 수 있게 하여, 중복으로 마련된 제도를 제거하고, 제도 신청의 유도 및 지원 대상자의 발굴도 가능하게 할 것이다. 주거비 지원을 보다 체계적이고 효율적으로 시행하기 위하여 통합적인 주거비 지원 정책 수행이 필요하다. 주거권 실현을 위한 주거비 지원제도의 권리구제절차 개선 공공부조 수급자들은 일반적으로 권리구제 법률에 대한 충분한 지식을 갖기 어렵고, 비용을 지불하기 어려운 경우가 많아 이들에 대한 권리구제는 생계유지를 위해 신속하게 처리되고, 비용이 최소화되도록 법제화할 필요가 있다. 주거급여 중지결정에 대한 이의신청절차는 「국민기초생활보장법」에 따라 통지받은 때로부터 60일 이내에 이의신청할 수 있다. 이는 「행정심판법」이 처분이 있음을 안날로부터 90일, 처분이 있은 날부터 180일로 정한 청구기간에 비하여 매우 짧다. 또한 이의신청 처리기간은 최장 80일이 소요되어 그 기간 동안 생계유지를 위한 조치를 받지 못하고, 주거급여 신청 결과의 통지시 이유부기 등을 명시하고 있지 않아 신청자는 적극적으로 권리구제를 신청하기 어려운 상황이다. 권리구제는 수급권 행사에 따른 일련의 절차들이 법취지와 생존권 보장이라는 목적에 부합되게 진행되었는지 여부를 확인하고 나아가 위법, 부당한 처분에 의해 침해된 권리의 회복과 보장을 위해 중요하다. 특히 주거급여 수급권자의 결핍된 상황을 고려할 때 권리구제의 의미는 더욱 크다고 할 수 있다. 주거급여 수급자의 의사에 반하는 권리행사의 지연 또는 해태가 발생되지 않도록 하기 위하여 수급권자에게 이유부기 등 정보제공의무가 강화되고, 권리구제 절차에 대한 명시가 필요하다. 그리고 주거급여 권리구제는 수급권자의 생존적 위기 해소와 관련된 점을 고려하여 신속하게 이루어 질 수 있도록 권리구제 기산점 및 제기기간, 처리기간에 대한 재조정이 필요하다. 또한 주거급여 등 주거복지 정책은 전문성과 기술적인 부분이 많다. 불복절차 심사기관도 전문적인 지식을 가지고 있어야 효율적이고 신속한 구제절차가 진행될 수 있으므로, 보다 객관적이고 공정한 권리구제를 위해 이를 전담할 심사기관과 인력규정을 입법적으로 보완할 필요가 있다. 주거권은 궁극적으로 인간존엄성 보장을 위한 전제적 요건이 되어야 함을 간과해서는 안된다. 「주거기본법」에서 선언하였듯이 궁극적으로 모든 인간이 적절한 주거환경에서 살아갈 권리를 인정받고 보장될 수 있어야 하는 것이다. 최저생활 보장을 위한 시혜적 급부를 하는 것에 만족하는 것이 아니라 인간다운 생활을 당위적 권리로 인정하는 법적 분위기가 조성될 수 있어야 한다. 다른 국가들의 주거비 지원제도는 시행이 본격화되기까지 10년 이상의 시간이 소요되었고, 주거생활의 안정을 위하여 계속해서 개선되고 있다. 우리도 짧은 시기에 주거비 지원제도 정착을 기대하기보다는 지속적인 변화와 발전을 위해 노력해야 할 것이다.;The housing supply ratio, which refers to the ratio of housing units relative to the number of household, is more than 100%, but there are a lot of people to live in poor homes do not meet the minimum housing standards, because of lack of income ability to afford housing expenses. This means that the minimum housing standards and housing expenses affordability are inseparable, and vital solution for housing poverty means to housing subsidy system. The purpose of the study is to seek improvements of housing subsidy legislation for improving housing rights. Recently, enacted Housing Security Act and Housing benefit Act, etc., interest and importance for housing rights and housing welfare has increased more than ever. Housing rights mean to "everyone's right to enjoy an appropriate housing", "right to enjoy housing conditions befitting human dignity", and "meeting a minimum standard in human residence". Housing rights are characterized as civil liberties and social rights. Because housing rights include claiming right for adequate housing to state and stability in housing. Housing policy for guaranteeing housing rights can be largely divided into supply and demand support policy. In the past as housing shortages absolutely, countries focused on housing supply support policy. But nowadays, countries focus on demand support policy to improve housing expenses affordability for adequate housing. Recently enacted Housing benefit Act separated from other benefits etc., our country is also interested in housing subsidy system. To actualize housing rights, it suggests the following improvements in this study. Firstly, it is to clarify the relationship between the housing subsidy systems of various law needs to be improved so that people have easier access to the system. Housing subsidy system or housing expenses support system is a mean of welfare policy and housing policy. So, Housing Benefit Act as well as Korea Housing Finance Corporation Act and National Housing &Urban Funds Act are legislations about housing subsidy. Government departments and operating agencies of systems are different. However, there is no information that people can see an overview of the whole housing subsidy systems, the relationship between these systems is also unclear. So it is difficult to see if there are any housing subsidy systems. They will be one of the plans to define clearly between them relations within a legal framework, consolidate similar systems and also to integrate the operating authority for the efficient operation. To integrate the operating authority will be able to discover of persons who need to support housing expenses. We can expect substantially increased effect of housing subsidy system. Secondly, housing subsidy systems need a connection with other housing policy for stability of living and realization of housing rights. For example, housing subsidy so that they can be reflected in the real rents, amendment of law related with housing rent must be combined with housing subsidy system. Public housing offering will also be considered. Purpose enlarged benefit eligibility by amending Housing Benefit Act is of course welcome to the side of housing stability for low-income people, but in order to ensure the effectiveness of that amendment will be supported by a system like the guarantee of processing period for rapid support and personnel expansion etc. Therefore thirdly, the amendment enlarged benefit eligibility must be combined with establishing an exclusive and professional operating agency for investigation, selection and administration and personnel expanding and offering of proper information. Fourthly, guarantees for specific procedures are required, such as processing period specified, stating clearly about decision and hearing procedure for enhancing applicant rights and stabilizing service delivery system. There is no regulation about processing period from applying to notifying decision and stating reason about disadvantageous action in current law. We need to establish the process of legal for respecting rule of law in realization of housing rights. Fifthly, it is necessary to establish efficient delivery system for enhancing realization of housing welfare effects. Social welfare system is realized through delivery system. Delivery system is a series of relationship system connected to the needs and resources and service suppliers and demanders. Housing subsidy systems have different legal basis, but effectiveness of delivery system will be enhanced by operating of merging agencies. Sixthly, to ensure housing welfare the most efficiently, in addition, it is necessary to guarantee administrative remedy. Administrative remedy will be able to recover rights which violated by illegal or unfair action. Generally, disadvantaged groups are difficult to recognize proceeding of administrative remedy and access it. In addition to, there is no regulation about it in Housing Benefit Act. So if anyone to need administrative remedy in the process, they should see other act like National Basic Living Security Act. This situation will lead to delay to exercise their rights and finally they can not exercise their rights against their will because of lapse of the period. Therefore, explicit procedure of administrative remedy need for enhancing accessibility and achieving the aim of administrative remedy. Housing policies such as housing benefit also have so much technical and expertise. So not only operating authorities but also authorities for administrative remedy have expertise. These should be strengthened legally. Lastly, housing rights are prerequisite for guaranteing human dignity beyond a mere welfare. According to Housing Security Act, each and every human being should have their right to live adequate housing. There should be a legal environment created where a living worthy of human dignity is recognized as the fundamental right that goes well beyond receiving benefits of dispensation to secure a minimum standard of living. Overview of the housing subsidy system of other countries, it took more than 10 years before the time in earnest, and continue to change and improve the system. We will strive for continuous change and development, rather than expecting the housing subsidy system settled in a short time.
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