공공기관의 정보공개제도와 투명성 관계에 관한 연구

Abstract

본 연구는 중앙행정기관을 비롯한 공공기관의 업무수행에 수반되어야 하는 투명성이 정보공개제도와 얼마나 연관이 있는지, 그리고 시기별‧기관 유형별로 어떻게 변화했는지 분석해 보았다. 문헌연구를 통하여 정보공개제도의 의의와 투명성의 정의를 살펴보고, 이와 관련된 통계자료를 통해 현황을 분석하였으며, 2003～2012년까지 10년간의 통계 데이터를 토대로 정보공개와 투명성에 관한 연관성 분석을 하였다. 분석 시기는 2003～2007년과 2008～2012년의 두 시기로 구분하고, 분석 대상의 유형은 중앙행정기관, 광역자치단체, 공기업으로 구분하였다. 먼저 정보공개제도와 투명성의 관계를 측정하기 위해 공공기관의 정보공개율과 공공기관의 업무수행의 공정성 등 부패정도 및 투명성을 측정한 청렴도 지수 데이터를 분석해 보았다. 정보공개제도가 시행된 1998년 이후 정보공개 청구건수는 매년 꾸준히 증가하였고, 정보공개율 역시 전체 공공기관을 연도별로 보았을 때 완만한 증가 추세를 보였으나, 기관 유형별‧시기별로는 다른 추세로 나타났다. 중앙행정기관은 2003～2007년 시기와 2008～2012년 시기의 정보공개율이 변화의 폭은 적었으나, 흐름의 방향이 다르게 나타났고, 광역자치단체의 경우 시기의 변화와 관계없이 꾸준히 증가하는 추세였으며, 공기업은 2008년부터 2010년까지 증가하다가 그 이후로 다시 감소하였다. 기관유형별로는 공기업, 광역자치단체, 중앙행정기관의 순으로 정보공개율이 높았다. 2003년부터 2012년까지 10년간의 정보공개율과 외부청렴도 통계자료를 사용하여 시기와 기관 유형별로 나누어 상관 분석을 해 본 결과, 전체 공공기관, 광역자치단체, 공기업은 모두 유의미한 상관관계를 보이지 않았고 중앙행정기관만 정(+)의 상관관계를 나타냈다. 광역자치단체의 경우, 전 시기와 시기별로 모두 유의미하지 않았고, 2008～2012년 시기는 부(-)의 상관관계를 나타냈다. 이러한 결과가 나타난 것은 중앙행정기관의 경우, 새로운 정부정책을 시행함에 있어 가장 먼저 시행하고 또 영향을 가장 많이 받기 때문인 것으로 분석된다. 즉, 정부 정책의 반영도가 광역자치단체보다는 중앙행정기관이 더 높기 때문인 것으로 분석하였다. 광역자치단체의 경우, 정부의 정책을 반영하기는 하지만 지자체법에 따른 특성도 함께 반영이 되고, 주민들의 민원성 정보공개청구가 많기 때문인 것으로 여겨진다. 그리고 공기업이 유의미한 상관관계를 보이지 않은 것은 각 기관의 정보공개청구건수 자체가 너무 적어서 분석을 위한 데이터로 적합하지 않았을 수 있다. 유의미한 상관관계를 나타냈던 중앙행정기관의 데이터를 회귀분석을 사용하여 정보공개제도와 투명성에 미치는 다른 요인들을 통제한 후 양자의 관계를 분석하였다. 외부청렴도를 종속 변수로 하고, 양적 정보공개율과 질적 정보공개율, 그리고 정보공개의 시의 적절성에 해당하는 정보공개 처리기간을 독립변수로 사용하였다. 다른 외부요인들을 통제하기 위해 연도별 더미변수와 부패인지지수를 통제변수로 사용하였다. 분석결과, 양적 정보공개율은 2008～2012년 시기, 전 시기, 2003～2007년 시기 순으로 모두 높은 유의수준에서 외부청렴도에 양의 영향을 주는 것으로 나타났으며, 2003～2007년 시기보다 2008～2012년 시기에서 정보공개율이 외부청렴도 미치는 영향이 더 크게 나타났다. 질적 정보공개율은 전 시기와 2008～2012년 시기에서 유의미한 양의 영향을 주었고, 2003～2007년 시기는 음의 부호로 추정되었으며 통계적으로 유의하지 않게 나타났다. 정보공개 처리기간의 회귀 계수는 2003～2007년 시기에 비해 2008～2012년 시기의 수치가 높았지만, 모두 통계적으로 유의하지 않았다. 분석결과가 2003～2007년 시기보다 2008～2012년 시기에서 더 많은 영향을 주는 것으로 나타난 것은 시간이 흐름에 따라 정보공개제도가 잘 정착되고 있음을 의미하는 바람직한 현상이다. 그리고 양적 정보공개율과 질적 정보공개율 모두 유의미한 영향을 주고 있지만 질적 정보공개율보다는 양적 정보공개율이 외부청렴도에 더 강한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 그간의 정보공개가 질적인 측면보다 양적인 측면에서 더 잘 이루어졌다는 반증으로 받아들일 수 있으나 본 연구에서 정의한 질적 정보공개율이 공개된 정보의 내용상 질을 판단할 수 있는 변수가 아니라는 한계가 있다. 정보공개와 투명성, 두 변수는 여러 가지 사회경제변인들과 복잡한 관계를 형성하고 있으므로 양자의 관계를 한마디로 규명하기는 쉽지 않지만, 외부환경과 영향을 주고받으며 끊임없이 변화에 대처해야 하는 공공기관에서 정보공개제도의 도입효과는 단순한 알권리에서 투명성과 책임성, 민주성과 같은 근본적 가치 변화에 이르기까지 폭넓은 파급효과로 이어지고 있음을 부인할 수 없다. 이러한 정보공개제도와 공공기관의 투명성을 제고하기 위하여 업무의 과정을 제대로 기록화하고, 수요자가 원하는 정보를 제공하고, 이에 대한 평가를 측정하는 투명성 진단 평가시스템을 제도화하는 방안이 향후 반드시 필요하다. 또한 정보공개제도가 제대로 정착하기 위해서 공공기관의 업무수행과정 기록화를 통한 공공정보의 관리 강화, 정보공유에 대한 공무원의 인식제고 및 실무자의 전문성 확보, 정보공개시스템 고도화를 위한 기술개발 및 예산확보가 수반되어야 할 것이다. 본 연구의 결과는 정보공개제도와 투명성의 관계에 대해 이해하고, 정보공개제도와 공공기관의 투명성을 높이기 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 그리고 더 나아가 공공기관에서 투명성과 책임성 확보를 위해 정보공개의 중요성을 확고히 하는데 도움을 줄 수 있을 것이다.;The reason that many countries enacted a 'Freedom of Information Act' was to ensure the people's right to know and establish the transparency of government. South Korea enacted the "Official Information Disclosure Act" in 1996, which was implemented in 1998. In August 1999 Transparency International Korea was founded, and in accordance with Article 12, No.6 of the "Act on Anti-Corruption and the Establishment and Operation of the Anti-Corruption & Civil Rights Commission,“ conducted annual integrity assessments for the public sector since 2002. The purpose of this study is to analyze whether, for public organizations, a significant relationship can be found between transparency and information disclosure systems. The study also aims to analyze how that relationship has changed and whether political regimes and organization type matters for such changes. Political regimes are identified by different periods and organization type is divided into central government, local governments, and public enterprises. To measure the relationship between transparency and Information disclosure system, information disclosure rate and an integrity index that measures the degree of corruption, such as fairness and transparency of the work done by public organizations were analyzed. Since an information disclosure system had been introduced in 1998, the number of information disclosure demands has steadily increased every year. The average disclosure rate for public organizations as a whole also showed modest increases annually, but, there were differences by organization type and political regime. In the case of the central government, the information disclosure rate during the period, 2008-2012 was significantly lower than that during the period, 2003-2007. But for local governments, information disclosure increased steadily throughout both governments. Public enterprises showed yet a different pattern, with disclosures increasing from 2008 to 2010 and declining thereafter. For the type of organization, the overall information disclosure rate was higher in the order of central government, local governments, and public enterprises. As regards the influence of political regimes, it appeared that the central government’s behavior concerning information disclosure was more sensitive than that of local governments to shifts in the political climate. Using a decade of disclosure rate and integrity index data, from 2002 to 2013, the correlation between those two variables by political regimes and organization type was analyzed. As a result, significant correlations could not be found for public organizations as a whole, nor for the smaller subsets of local governments or public enterprises. Only the central government showed a significant positive correlation. In the case of local governments, a significant correlation could not be established for each political regime nor over the entire period covered by the data. Regression analysis using only data for the central government showed that a quantitative information disclosure rate was higher during the period, 2008-2012 than the period, 2003-2007, and in both cases were positively correlated with the integrity index at highly significant levels. Information disclosure rate had a tighter correlation during the period, 2008-2012 than the period, 2008-2012 with the integrity index. This meant that the integrity index showed a greater drop than would have happened during the period, 2003-2007 when information disclosures declined during the period, 2008-2012. Qualitative information disclosure rates had a significant positive impact during the period, 2008-2012, but had a negative effect during the period, 2003-2007, although the latter result was not statistically significant. The regression coefficient for information disclosure processing time was higher for the period, 2003-2007 than the period, 2008-2012, but neither result was statistically significant. The regression results of this study showed that the information system had a greater impact during the period, 2008-2012 than the period, 2003-2007. As an encouraging phenomenon, as it meant that the information disclosure system had settled in with time. Quantitative and Qualitative Information Disclosure rates had significant impacts on integrity, but the former appeared to have somewhat greater impact on integrity. To improve information disclosure system and transparency in public organizations, it is crucial to ensure the documentation of work process, providing the consumer with the information he/she wants, and institutionalizing systems to evaluate transparency. The results of this study will be used as a basic material for understanding the relationship between the information disclosure system and transparency. Furthermore, it is expected to promote an awareness of the importance of the information disclosure system for ensuring transparency and accountability in public organizations.