서울시 건강도시사업에서의 시민참여에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 서울시 건강도시사업의 특징을 파악하고, 특징에 맞는 시민참여 방법을 모색하는데 있다. 사회 문제가 점점 더 다양하고 복잡해지며, 정부 혼자서는 해결하기 힘든 문제들이 늘어났고, 시민들의 의견 수렴에 대한 요구가 증가하였다. 이에 따라 정책 과정에서의 시민참여에 대한 관심이 높아지고 있다. 시민참여는 정부로 하여금 투명한 정책 집행을 하도록 하여 정부 신뢰를 증가시킬 수 있고, 다양한 의견 수렴이 가능하다는 점 등의 장점이 있으나, 문제가 발생했을 시, 책임성의 불명확화, 시간 지연으로 인한 비효율이 발생할 수 있는 등의 문제점 또한 지니고 있다. 따라서 시민참여는 이러한 장단점을 충분히 고려하여, 시민참여가 필요한 정책 영역에서 정책의 특성과 맞는 적절한 방법으로 이루어져야 정부와 시민 모두에게 도움이 되는 결과를 가져올 수 있을 것이다. 1984년 Leonard Duhl 교수에 의해 제안되어 1986년에 시범사업이 시작된 WHO의 건강도시사업은 건강 문제에 대한 사후적, 의학적 접근에서 예방적, 생태적 접근으로의 패러다임 변화를 잘 대변하는 사업이다. 개인을 중심으로 한 치료 및 생활습관 개선에 집중하였던 기존의 건강증진 사업과 달리 개인을 둘러싼 경제, 문화, 환경, 안전 등 포괄적인 사회환경적 요소까지 함께 고려하여 건강문제에 접근하고 있다. 즉, 건강도시사업은 도시 전 분야에 건강 개념을 도입하고자 하는 사업이며, 시민들의 참여가 중요시 되고 있다는 점이 또 다른 주요 특징 중 하나이다. 그러나 건강도시사업은 다루고자 하는 범위가 너무 넓고, 국가 및 지역마다 각자의 특성을 반영하여 조금씩 다르게 시행되고 있기에, 건강도시 사업이 구체적인 정책으로 어떻게 구현되고 있는지, 어떤 부분을 강조하고 있는지에 대한 내용을 쉽게 파악하기 어렵다. 따라서 연구대상이 되는 지역의 건강도시에 대한 특징파악과 관련된 논의가 우선적으로 정리된 후, 해당 지역의 건강도시사업 특징과 맞는 구체적인 시민참여 형태 분석 및 방안 모색이 이루어져야 건강도시사업에 있어서의 시민참여에 정책적으로 의미 있는 결과를 도출할 수 있을 것이다. 본 연구는 여러 자치구가 건강도시사업을 진행하고 있는 서울시를 대상으로 했으며, 우선 포괄적인 서울시 건강도시사업의 특징을 파악하여 어떤 형태로 사업이 추진되고 있는지를 살펴 본 후 이론적 논의들을 바탕으로 이에 맞는 시민참여 방법을 적용시켜 보았다. 서울시 건강도시사업의 특징 파악 및 이를 바탕으로 한 적절한 시민참여 방법 모색을 위해 2차 자료 분석과 함께 신문기사 텍스트 마이닝과 인터뷰를 추가로 실시하였다. 신문기사 텍스트 마이닝을 한 이유는 다양한 자치구의 오랜 기간에 걸친 특징을 파악하기 위해서는 빈출 단어의 양적 분석이 가능한 텍스트 마이닝이 적합하다고 판단되었기 때문이며, 사회적으로 이슈가 되는 뉴스를 전달하여 시민과 공공문제를 연결시켜주는 신문기사가 주요한 매체분석의 대상으로 적절하다고 생각되어 신문기사를 텍스트 마이닝 대상으로 선정하였다. 신문기사 텍스트 마이닝은 네이버 뉴스 검색에서 10년 간(2004년 10월 1일 ∼ 2014년 9월 30일)을 대상으로, 제목과 본문에 ‘건강도시’가 포함된 기사들을 분석하였다. 검색 된 723개의 기사 중 중복기사, 누락된 기사 등을 제외한 442개의 기사 저장을 마친 후 본 연구에서 분석하고자 하는 서울시 관련 기사 187개를 대상으로 R 프로그램을 활용하여 텍스트 마이닝 후 빈도분석을 진행하였다. 그 후 2차 자료 분석을 더하여 서울시 건강도시 사업의 주요 특징을 파악하였고, 파악한 서울시 건강도시사업의 특징 및 문헌고찰을 통해 살펴본 시민참여 내용을 토대로 서울시 건강도시사업에서 적절한 시민참여 방법에 대해 분석하였다. 그 후 실제 서울시 건강도시사업과 괴리가 있는지를 분석하고 개선점을 도출하고자 서울시 공공기관의 건강도시 정책 담당자들을 대상으로 인터뷰를 진행하였다. 이를 종합하여 현 서울시 건강도시사업에서의 시민참여 문제점 및 개선방안에 대해 논의해 보았다. 신문기사 텍스트 마이닝 결과, 서울시 건강도시사업에서는 여전히 개인의 생활습관과 관련된 내용이 주로 언급되고 있었다. 또한 일부 자치구를 선정하여 건강도시 사업을 분석한 결과, 학교, 아파트 등 생활터를 중심으로 한 사업이 많으며, 세부 사업을 보면, 개인 생활습관과 관련된 프로그램 연관 내용이 많음을 알 수 있었다. ‘건강도시’의 범위를 전 사회적 차원에서 보기에는 그 범위가 좁다고 정리할 수 있겠다. 2차 자료 분석을 통한 건강도시 사업에서의 시민참여 형태 분석 결과는 주로 추진위원회에의 참여와 전문가 중심의 운영위원회, 수요조사나 만족도 조사를 위한 설문조사가 대부분이었다. 이는 전문가나 소수 집단의 참여 방법은 어느 정도 마련되어 있으나, 정책의 직접적 대상이 되는 많은 시민들의 의견을 반영하고 이들이 의견을 자유롭게 제시하기 위한 방법은 부족함을 보여준다. 이와 같은 특징 파악 및 기존의 이론을 토대로 판단한 서울시 건강도시사업에 적합한 시민참여 방법은 다음과 같다. 첫째, 전 분야에 건강개념을 도입하고자 하는 WHO 건강도시사업이 목적대로 추진되려면, 전 정책 영역에서 건강 개념이 반영되어야 하는데, 이 부분은 시민들의 직접적인 참여보다는 정치인 및 공무원들의 의지가 상대적으로 더욱 중요한 부분이다. 건강도시사업의 취지에 동의하는 시민들은 건강 개념을 중요시 생각하는 정치인에 대한 지지 및 건강에 대한 관심의 표현을 통해 정치인 및 공무원들이 건강 개념에 관심을 가질 수 있도록 해야할 것이다. 둘째, 실제 이루어지고 있는 서울시 건강도시사업의 형태인 개인 생활습관 중심의 프로그램 시행에 있어서는, 외부성을 기준으로 보았을 때 다른 사람들에게 영향을 미치는 영역, 즉 외부성이 큰 부분은 전문가 및 정부의 의견에 가중치를 둔 시민참여가 이루어져야 할 것이다. 전문가와 정부가 맡는 부분이 큰 만큼 정책의 투명성을 위한 정보 공개, 이를 통한 신뢰 확보가 필요할 것이며, 공청회, 토론회, 위원회 등의 방법을 함께 고려해야 할 것이다. 외부성이 크지 않은 경우라면 인터넷 공론장의 확보 및 공공문제에 대한 이야기를 나눌 수 있는 반상회, 주민차지위원회 등 주민소모임 개최 등의 방법으로 주민이 주요 주체가 되어 참여가 이루어 질 수 있는 방법의 마련이 필요하다. 또한 제도가 형식적인 절차를 위한 방편으로 남지 않기 위해서는 시행에 있어 내실화를 위한 노력이 필요할 것이다. 본 연구의 한계는 2차 자료의 분석이 많은 부분을 차지하여 실제 현장의 모습을 구체적으로 파악하는 데에는 어려움이 있는 점, 이를 보완하기 위한 인터뷰가 실시되었으나, 대상자의 수가 적어 전체를 대표하기 어려운 점을 들 수 있겠다. 또한 국내자료 및 사례를 중심으로 한 연구가 이루어짐으로써, 건강도시에서의 시민참여에 대한 해외 사례 연구가 부족한 부분도 한계로 지적될 수 있겠다. 추후 연구에서는 다양한 해외문헌 및 사례 고찰과 함께, 더 많은 사업관계자들을 대상으로 한 인터뷰, 시민참여에 영향을 미치는 다양한 사회문화적 요인에 대한 연구가 이루어져야 할 것이다.;The purpose of this study is to analyze the characteristics of Seoul’s ‘Healthy cities’project and examine the relationship between civil participation and this policy’s implementation. As today’s social problems are becoming more complex, the demand for considering the public’s opinion is increasing. This is the driving force behind the attention puts towards the role of civil participation in policy making. Civil participation, indeed, has positive aspects in that it gathers a variety of opinions from the public mind and generates a governing center of trust. This also allows for a healthy relationships between the government and its people. However, if civil participation is implemented without enough preparation, it can cause problems of accountability when things go wrong and inefficiency due to time delays. Therefore, to be most effective, civil participation should be implemented within a policy where it is best needed, and after carefully considering the characteristics of that policy. By doing so, civil participation can bring about a positive effect to both the government and its people. WHO’s ‘Healthy Cities’project, suggested by professor Leonard Duhl in 1984, started its demonstration project in 1986. This project examined a shift in how we has been approaching health problems from a simple medical treatment standpoint, to a larger environmental approach that looked at preventative factors beyond just treating the medical condition itself. Thus, the main difference between the‘Healthy Cities’ project and other policies is its focus on improving general social conditions of an individual to improve health, rather than just focusing on the health conditions of the individual himself. However, one flaw to the ‘Healthy Cities’ project is its numerous policy conditions to achieve this wholistic approach, thus making it hard to decipher which of these conditions priority should be put upon. Another key factor of the ‘Healthy Cities’ project is the importance of civil participation involvement. However, as mentioned earlier, civil participation should be implemented with the careful consideration of a project’s characteristics. This leads to better sustainability and effectivity of the project's results. This study will analyze the characteristics of Seoul’s ‘Healthy Cities’ project and the effective ways to include civil participation supported by theoretical bases. In order to analyze the characteristics of the‘Healthy Cities’project of Seoul, this study conducted thorough text mining of various news articles. Text mining provided a quantitative analysis of these articles, and a further analysis conducted among these words found which words appeared most frequently within these news articles. Through a NAVER news search, articles that included the term ‘Healthy Cities' in the title or text, dated from October 2004 through September 2014, were gathered. From over 700 articles related to the‘Healthy Cities’project, 187 articles were extracted as most relevant to Seoul. These news articles, over this extended time period, provided information about the long term characteristics of various neighborhood districts within Seoul. Newspapers are the means to letting the public know about important social issues and that is why these news articles were used in this study. To complement the method of text mining, an analysis of secondary documents and web information related to the‘Healthy Cities’project of Seoul was conducted. Lastly, interviews with public officers working with the‘Healthy Cities’project of Seoul were carried out in order to identify the ways that the‘Healthy Cities’project is implementing their policies within current situations. As a result of text mining the 187 news articles related to Seoul's 'Healthy Cities' project, the most frequently occurring words were found to be about preventative health programs related to individuals. It can thus, be inferred that Seoul’s ‘Healthy Cities’project is most focused on individual programs related to these frequently found words. In addition, neighborhood district case documents were analyzed and also found that the implemented 'Healthy Cities' programs were specifically related to individuals’life habits. These finding show that Seoul’s 'Healthy Cities’project does not focus on the general social conditions of an individual (as the Project's original focus), but rather the individual's personal lifestyle. In addition, when analyzing secondary documents, it was found that the role of civil participation within Seoul’s‘Healthy Cities’project was led mostly by small, expert steering committees, rather than being led by the public. In fact, the public’s participation was only a limited part of the project which was not effective in gathering the public's general opinions regarding the implementation of the project. After consideration of these findings, as well as, the theoretical basis of WHO's 'Healthy Cities' project, it can be suggested that the proper roles of civil participation is as follows. First, in order for Seoul’s‘Healthy Cities’project to consider the general social conditions of individuals and groups, it is important that the governing bodies also consider ‘health’ an important value. For this to happen, the public needs to support the politicians and public officers who put an emphasis on‘health’within their policies and campaigns. Second, when evaluating programs currently in place now, there must be careful consideration as to whether the programs have high externality, a strong influence on others. If externality is high, civil participation should rely on experts’advice, and these experts, alongside the government, should be honest and transparent in order to gain the trust and support of the public. If the program has low externality, the government should allow the public to suggest their ideas and bring about change. An example of this would be additional governmental support of small group meetings or civil committees. One limit of this study is that it relied heavily on secondary documents to gather information. Using secondary documents can be challenging as they are not reflections of current situations. To balance this drawback, in-person interviews were conducted. However, these interviews were held with only a few officers and thus, not fully representative of all officers, nor the general public opinion. Also, this study conducted analysis of mostly domestic cases and documents, so information from abroad was not considered. In a later study, we should address these limits by expanding analysis of further social conditions that affect civil participation. This can be done by conducting interviews among a wider population, including the general public and policy officers representing a variety of offices. This broader range of interviews will provide valuable information beyond what was collected in this study and hopefully find further factors that contribute to civil participation.