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북한 개발지원 효과성 증진 방안에 대한 연구

Title
북한 개발지원 효과성 증진 방안에 대한 연구
Other Titles
Research on increasing North Korea development support effectiveness : Case study on Switzerland Sloping Land Management Program
Authors
임수경
Issue Date
2015
Department/Major
대학원 북한학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Master
Advisors
최대석
Abstract
1995년 정부차원의 대북지원이 시작 된지 20여년의 시간이 흘렀다. 이 기간 동안 남한 정부는 대북지원의 효과성 개선을 위해 나름대로의 노력을 기울였다. 하지만 남한의 대북지원은 북한이 스스로 자생력을 갖고 식량문제나 빈곤문제를 해결하도록 하는 데 한계가 있었다. 본 논문은 이러한 문제의식 속에서 국제사회가 개발협력에서 효과성을 증진시키기 위해 기울인 노력을 살펴보고 북한 개발지원의 효과성 증진을 위한 방안으로 “역량개발(Capacity Development)”이 필요하다고 보았다. 이에 국제사회가 북한에서 실제로 진행한 개발지원 프로그램 중에 역량개발을 관찰할 수 있는 사례를 선정하여 북한 개발지원의 효과성 증진방안을 찾는데 그 목적이 있다. 연구대상은 스위스 개발협력청(Swiss Agency for Development and Cooperation, SDC)이 실시한 경사지관리(Sloping Land Management) 프로그램을 선택하였고, 연구의 시기적인 범위는 2003년부터 2014년까지로 설정하였다. 연구결과 경사지관리 프로그램을 통해 개인적, 조직적, 사회적 수준으로 역량개발을 관찰할 수 있었다. 개인수준의 역량개발은 첫째, 식량문제해결을 위해 산이용반을 통해 양묘장을 조성하여 묘목을 관리하고 기르는 기술이 획득되었다는 것, 둘째, 프로그램에 참가해 농작물을 생산함으로써 경사지의 과학적 관리의 필요성과 중요성을 인식하게 되었다는 것이다. 그 이전까지는 지력을 고려하지 않고 무분별하게 경사지에서 농사를 지었기 때문에 생산성이 지속적으로 악화되었다. 하지만 경사지관리 프로그램에 참여하면서 과학기술에 기초한 작물재배와 나무심기 등을 교육받으며 경사지관리능력이 개발되고, 과학기술의 필요성을 인식할 수 있게 되었다. 조직수준에서의 역량개발은 군(郡) 산림경영소와 국토환경보호성과 같은 국토환경보호기관이 임농복합경영기술 도입을 통해 경사지관리능력이 강화되었다는 것이다. 이들 기관은 산이용반이 경사지에서 식량을 획득하고 산림을 조성할 수 있도록 산이용반에게 기술교육을 제공하면서 산림촉진자(forest facilitator)의 역할을 수행할 수 있게 되었다. 사회적 수준에서의 역량개발은 북한이 성공적인 시범사업을 통해 스스로 임농복합경영을 정책에 도입하고 추진하는 과정을 통해 확인할 수 있었다. 이는 자본주의국가의 원조와 과학기술지원에 부정정인 인식을 갖고 있는 북한의 상황에서 유의미한 변화이다. 임농복합경영의 정책반영은 북한 김정은의 담화와 그 외의 다양한 북한문헌을 통해 확인된다. 이 같은 결과를 바탕으로 본 논문은 북한 개발지원에서 효과성 증진을 위한 방안으로 2005년 파리선언의 효과성원칙을 적용 해 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 북한의 특성에 기반을 두고 프로그램을 기획해야 한다. 경사지관리프로그램은 북한의 산림황폐화 문제와 식량부족문제를 동시에 해결할 수 있는 프로그램이었다. 또한 과거부터 다락밭건설을 장려했던 북한의 기존 정책과도 일치했다. 상호방문을 통한 프로그램 확산 방식은 본보기사업을 통해 성공사례를 공유하는 북한의 문화에도 적합했다. 따라서 향후 개발지원 프로그램을 설계할 때도 북한의 정책적·환경적 조건을 세밀하게 고려해야 한다. 둘째, 수원국인 북한이 주도하는 방식으로 프로그램을 운영해야 한다. 경사지관리프로그램은 북한의 주민들에게 생산물에 대한 이용이 가능해 프로그램에 참여할 수 있는 동기부여가 되었다. 이것이 가능했던 이유는 경사지의 특성 때문이었다. 경사지에서는 개인이 허가를 받으면 정해진 범위 내에서 경작을 할 수 있었다. 경사지라는 특성을 이용해 북한이 산이용반에게 권한을 부여하기 유용했던 것처럼 우리는 북한정부가 많은 권한을 주민에게 줄 수 있는 개발지원 사업대상지를 선정하도록 고려해야 한다. 또한 산이용반, 군산림경영소, 국토환경보호성 등을 중심으로 북한의 조직을 이용해 프로그램 추진체계를 만들었기 때문에 임농복합경영기술이 효과적으로 확산될 수 있었다. 이는 외부의 지원을 내정간섭이라고 생각해 비개방적인 태도를 취하는 북한의 상황에 적합한 추진체계이다. 셋째, 공여국과 수원국의 협력적 관계에서 고려해야 할 사항이다. 우선, 다양한 프로그램과 지속적인 교류를 통해 신뢰를 형성해야 한다는 것이다. 스위스의 경우 평양비즈니스스쿨(Pyongyang Business School)과 같은 프로그램을 통해 북한과 꾸준한 관계를 쌓을 수 있었다. 이러한 점은 북한과의 관계형성에 긍정적인 요인으로 작용하였다. 그리고 기술을 제공할 수 있는 국제기구의 참여를 고려하는 것도 프로그램의 효과성을 높일 수 있는 방안이다. 북한이 우리측의 기술은 정책적으로 반영하지 않을 가능성이 크다. 그렇기 때문에 ICRAF와 같은 기술협력 중심의 국제기구 참여는 북한의 역량을 강화시키는데 도움을 줄 수 있다. 이 같은 시사점을 바탕으로 북한 개발지원은 수원국인 북한의 상황을 고려해 전략적으로 접근되어야 할 것이다.;20 years has passed by since the South Korean government began its North Korean support mission in 1995. The government has been making efforts to increase its efficiency yet there was a limitation in supporting North Korea to develop self-sufficiency to solve its own poverty and poor food supply. The study examines the efforts of the international society in increasing effectiveness in development cooperation and concludes that “Capacity Development” is essential as a solution in increasing effectiveness of North Korean development assistance. The purpose of the study is to select the case study of a development assistance program of Capacity Development performed in North Korea in order to increase the efficiency of South Korean development assistance. The Sloping Land Management program conducted by the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) is chosen as the study object and the study duration is from 2003 to 2014. Through the Sloping Land Management program, individual, organizational and environmental level of Capacity Development is studied. As for individuals level, a technology to address shortage of food is attained by cultivating on slope and seedling in a nursery through Sloping Land User Groups (SLUGs), known as Sanleeyongpan in North Korea. Also, the importance and necessity of scientific cultivation of land is recognized by participating in the program and producing crops. Productivity was continuously decreasing in the past as cultivation on sloping land was performed in indiscretion without fertility being considered as a crucial factor. However, the need for scientific technology and the management skill of sloping land has been developed by participating in the Slope Land Management program, and being educated on cultivating crops and tree planting based on scientific technology. Capacity Development on organizational level indicates that the sloping land management skill has been strengthened by adopting agro-forestry management skill into the county forest management and Ministry of Land and Environmental Protection (MoLEP). These organizations became capable as a forest facilitator by providing technology education to SLUGs about how to attain food from sloping land and create forestry. Capacity Development on environmental level indicates that North Korea is now willing to persist with agro-forestry management skills through successful pilot projects. Kim Jung-eun’s statement about using agro-forestry management skill as a method to increase food cultivation as well as other existing literatures in North Korea is strong evidence. Based on such findings and applying the 2005 Paris effectiveness principle, the study has come to the following deduction as a solution to increase efficiency on North Korean development support. First, the program must be designed based on North Korea’s environmental condition. Sloping Land Management program is capable of solving both problems of forestry devastation and lack of food in North Korea. Also, it is in an alignment with North Korea’s previous policy encouraging terraced farm (Darakbat) construction. Sharing of a successful case through mutual visit is suitable for North Korean culture of successful case sharing through a precedent model, called Bonbogi. Thus, North Korea’s political and environmental factors must be carefully considered when designing a future development support program. Second, the program must be operated in a way which the recipient country, North Korea, is in lead. The Sloping Land Management Program provided a motivation for North Korean citizens by giving an access to products. Initially it was possible for individuals to cultivate on sloping land with government permission. It was relatively easier for North Korea to give authority to the SLUGs using the characteristics of sloping land. We must consider selecting a place of development assistance project which the North Korean government can give a great authority to its people. Also, the program was able to effectively take place in North Korea as the program promotion system was centered on SLUGs, County Forestry Management, and National Environment Protection Ministry. Such an implementation system is highly suitable for North Korea which takes on a close-door position towards external support, believing it is interference in domestic affairs. Third, supportive relationship between the donor country and the recipient country is crucial. Trust must be established through various programs and continuous international exchange. For example, Switzerland was able to build a sustainable relationship with North Korea through Pyongyang Business School and North Korean student scholarship program, and such elements acted as a positive factor in relationship building with North Korea. Participating in an international organization which can provide technology is another solution to increase the effectiveness of the program. There lies a great possibility that North Korea would not politically apply South Korean technology. Thus, participation of a technology support based international organization such as ICRAF can be a great asset. Based on this perspective, a strategic approach based on the recipient country’s condition is essential in North-South support development.
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