외국인 정책수용의 영향요인에 대한 비교연구

Abstract

서구 이민국가에서 볼 수 있었던 다인종·다문화적 인구 구성이 전 지구적으로 확대되고 한국사회 역시 인종, 민족, 문화적 다양성이 급격히 확산되고 있다. 외국인들의 증가는 한국사회의 노동시장 및 경제구조의 변화뿐만 아니라 문화적 개방과 다양성의 확대, 소수인종의 정치적 입지 변화를 비롯한 다양한 차원의 사회변동을 가져오고 있다 이러한 변화는 오랜 기간 단일민족, 단일문화를 고수해 온 한국의 현실에서 도전적인 상황임에는 분명하다. 더욱이 이처럼 도전적인 상황은 과거와는 다른 정책적 개입을 필요로 하고 있다. 따라서 본 연구는 외국인 정책의 형성 및 집행에 주요 역할을 하는 공무원, 정책 비용 부담자인 일반국민, 정책대상자인 외국인의 다문화 태도 및 외국인 정책에 대한 인식지형을 실증적으로 밝히고 이를 통해 적실성 있는 외국인 정책 방향을 모색하는 것을 목적으로 하였다. 관련 집단을 별도로 논의하는 것을 넘어서 이들 집단의 인식지형을 보다 다차원적으로 분석하는 심도 있는 논의가 필요하다는 문제의식에서 출발하였다. 왜냐하면 다문화사회가 심화됨에 따라 적실성 있는 정책의 필요성이 높아지고, 적실성 있는 정책을 위해서는 관련 집단의 인식에 대한 파악이 최우선적으로 이루어져야하기 때문이라 보았기 때문이다. 이를 위해 본 연구는 먼저, 다문화주의 및 정책에 대한 기존의 논의들을 체계적으로 분류하고 정리하는 작업을 거쳤다. 둘째, 한국사회에서 다양하게 이루어지고 있는 외국인 정책의 유형들을 파악하여 한국의 외국인 정책 현황을 구체적으로 파악하였다. 셋째, 본 연구에서 주목하는 것이 외국인 정책의 수용에 영향을 미치는 요인과 대상집단 간의 인식의 차이에 있기 때문에 이론적 논의를 통해 외국인 정책 선호에 정책의 입안 및 집행을 하는 공무원과 정책대상집단-일반국민, 외국인-이 판단하는 중요한 기준이 무엇인지에 대해 파악하고자 하였다. 넷째, 본 연구의 가장 핵심이 되는 다문화 태도 및 정책의 수용에 영향을 미치는 영향요인을 밝히고 변수 간 상대적 영향력을 이론적으로 정리하여 그 타당성을 규명하였다. 이러한 과정을 통해 도출된 연구 모형의 검증은 서울시 거주 국민, 외국인과 서울시 공무원 704명을 대상으로 하였다. 자료분석은 SPSS 18.0과 AMOS 18.0 통계패키지 프로그램을 사용하여 분석하였다. 또한 탐색적 연구의 특성상 보다 구체적인 연구결과의 해석을 위해 집단별로 일반국민 6명, 외국인 6명, 서울시 외국인 정책 담당 공무원 3명의 심층면접을 병행하였다. 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 연구대상은 집단별로 다문화 태도 및 외국인 정책 수용에 있어 현저한 인식차이를 보이고 있었다. 일반국민과 공무원은 외국인 집단에 비해 다문화 수용성과 위협인지가 높게 나타났다. 거주 외국인이나 다문화 사회로의 전이에 대해 긍정적 태도와 함께 위협에 대한 부정적 인식을 함께 나타내고 있는 것이다. 외국인에 비해 한국인의 다문화 수용성이 더 높게 나타난 것은 다문화 사회로의 확산이 불가피한 선택이라는 것이 언론 등을 통해 끊임없이 노출된 결과로 보여진다. 외국인들의 유입이 전세계적인 추세이고 사회적 다양성의 확대가 당위적인 것이지만 아직 이들의 정주에 대한 갈등이나 이익의 대립이 본격적인 사회문제가 되지 않았기 때문에 막연한 위협이 자리잡고 있는 것이기 때문에 특정한 사건이 발생하거나 현실조건이 달라질 경우 다른 양상으로 변화할 수 있다. 정책 수용에 있어서 일반국민과 공무원의 경우는 차별배제와 동화주의의 선호가 높은 것에 비해 외국인은 다문화주의 정책에 대한 선호가 높게 나타났다. 그러나 세 집단 모두가 선호하는 정책은 동화주의로 현재의 한국 사회가 다문화주의에 너그러운 환경을 만들었지만 아직 사회 구성원이 이를 받아들일 준비가 되어 있지 못하고 있음을 알 수 있었다. 즉 정치적 판단에 따라 다문화주의를 외국인 정책의 기조로 설정하는 거시적인 압력이 적용될 가능성은 높지만 미시적인 차원에서 외국인 정책이 다문화주의 모형에 기반을 두고 형성될 가능성은 비교적 낮을 것으로 보인다. 둘째, 위협인지가 다문화 사회의 형성에 중요한 영향력을 미치고 있다는 것이다. 당연한 결과이지만 한국인과 외국인 사이에서 위협인지의 영향력의 차이가 있는 것으로 나타났다. 아직 한국사회에서 외국인들에 의한 현실적 위협의 정도는 매우 낮은 편이지만 위협인지가 정책의 수용에 미치는 영향이 높다는 것은 향후 이러한 위협이 현실화 되었을 때 많은 문제점을 가져올 수 있다는 것을 의미한다. 특히 본 연구결과 자녀가 있는 외국인들은 자녀가 없는 외국인에 비해 다문화에 대한 위협인지가 높은 것으로 나타나 외국인 집단 내에서도 그들이 처한 사회적 위치에 따라 위협인지의 영향력 차이를 보였다. 이는 향후 외국인에 대한 한국인의 차별과 편견이 강화될 수 있음을 의미하고, 외국인 집단내에서도 내집단과 외집단의 분리가 있을 수 있다는 가능성을 보여준다. 따라서 위협에 대한 관리가 매우 중요하다는 것을 알 수 있었다. 셋째, 외국인 내집단의 차이이다. 기존의 연구결과 등을 종합해 보면 다문화 태도 및 외국인 정책 수용에 영향을 주는 사회통계학적 변인은 성, 연령, 교육수준 등이다. 그러나 외국인들은 사회통계학적 변인 중에 가장 영향력이 있는 것이 자녀의 유무였다. 자녀가 있는 경우는 다른 외국인 집단에 비해 위협인지가 높고 차별배제 정책에 대한 지지가 높게 나타났다. 이러한 결과에 대해 연구자는 이들이 외국인이지만 한국에서 정주하고자 하는 ‘준한국인’으로 스스로를 자리매김하고 있기 때문이라 판단하였다. 그렇기 때문에 이들은 다른 이주 외국인들을 외집단화하여 위협의 대상으로 생각하고 있을 가능성이 높다. 이러한 논의는 결혼이민자나 그 자녀들에 대한 논의에서 자주 거론되는 요소로 이들이 가지는 이중정체성에 대한 논의를 필요하게 한다. 이러한 연구결과들을 통해 본 연구는 정책적 방향에 있어 몇 가지 중요한 시사점을 제공하였다. 첫째, 위험관리에 대한 정책 방향이 마련되어야 한다. 한국 사회내에서 다문화로 인한 갈등은 아직 표면적으로 드러나지 않은 문제이지만, 단일민족 사회에서 살아와 이주민에 대한 경험이 거의 없는 상태에서 급격한 다문화 사회로의 전환은 더욱 큰 위험요인이 될 수 있다. 한 국가내에서 외국인이 차지하는 비중이 늘어감에 따라 발생하는 다문화 갈등은 근대사회에 주요한 위험요인 중 하나로 지목되고 있고, 서구 사회에서 발생하는 인종소요 사태의 원인이 외국인들의 실업문제나 경제적 비곤, 원주민들에 의한 차별 등으로 발생되고 있는 점을 감안할 때 한국 사회에서도 이러한 문제가 중요하게 대두될 가능성이 높다. 이런 의미에서 우리 사회가 잠재적 위험에 대처하고 이를 최소화하기 위해 어떤 사회적 준비를 해왔고 향후 하고자 하는가에 대한 점검이 필요하다. 이를 위해 외국인 근로자들에 대한 노동시장을 다양화하고 이민자 2세에 대한 정책적 고려를 해야 한다. 또한 한국인들이 막연히 느끼고 있는 외국인들에 의한 범죄에 대한 위험관리가 필요하다. 둘째, 외국인 집단의 다양성을 고려한 정책 방향의 정립이 필요하다. 일반적으로 이주자에 대한 정책은 이주자 본인의 의식을 형성하기 마련이다. 현재 한국에서의 정책은 결혼이민자들을 중심으로 한국 사회 적응을 돕고 지원하는 정책과 함께 한편으로는 외국인들을 송출하려는 의지를 표방하는 모순적인 정책 방향을 보이고 있다. 한국 사회에 체류하고 있는 외국인 중 한국인과 가족관계가 형성되지 못했을 경우 정책의 고려 대상이 되지 못하고 있다. 이러한 정책 방향은 외국인들 사이에서의 집단적 분리의 원인이 될 수 있다고 판단된다. 따라서 체류 목적에 따라 적절한 사회 통합 수준을 제시하고 그에 맞는 정책을 적용해 모든 이주민이 자신의 상황에 맞는 정책의 대상자가 될 수 있도록 정책의 방향이 제시되어야 한다. 셋째, 내·외국인의 접촉경험을 늘릴 수 있는 사회통합 정책의 마련이 시급하다. 외국인 정책을 논의하는 데 있어 큰 문제제기 없이 받아들여지는 전제 중 하나는 정책의 주요 대상이 외국인이라는 것에 있다. 그렇기 때문에 외국인 정책이 일반 국민들과 가지는 연관성이 간과되어 내국인이 정책의 고려대상이 되지 못해 왔다. 그러나 외국인 정책이 가지는 궁극적 목표는 다양한 배경을 지닌 사회 구성원들의 공존과 통합에 있다. 이러한 상황에서 내국인과 외국인의 접촉경험마저 낮다면 정책의 효과성을 담보하기 어렵다. 따라서 내·외국인의 다양한 접촉이 가능할 수 있는 지역 사회 차원의 정책들과 정부 정책 입안시 일반국민이 참여할 수 있는 거버넌스 구성 등이 모색되어져야 한다. 마지막으로 정책수요에 대한 능동적인 대응이 요구된다. 이민자 통합의 문제와 다문화 사회에 대한 논의는 각 국가의 역사와 사회적 문화 등의 차이에 따라 그 방향을 달리하여 진행되어 왔다. 비록 다문화 사회로의 전환이 거부될 수 없는 시대적 당위성과 결부되어 있더라도 정책은 사회 구성원의 합의에 의한 방향으로 형성되고 도출되는 과정을 거쳐야 한다. 즉, 정책은 규범적인 지향점이나 도덕적인 이상향이 아니라 현실의 문제를 해결하는 도구이기 때문에 사회 구성원들이 원하고 있는 정책 방향이 무엇인지에 대한 파악이 중요하다. 본 연구를 통해서 밝혀졌듯이 주류집단이 한국인들과 소수 인종인 외국인들의 인식지형에는 같음과 다름이 존재하고 있으며 이러한 인식차이를 조정하고 정책 수요를 파악해 적극적으로 대응해야만 진정한 다문화 사회로의 전환이 가능할 것이다.;Multiracial and multicultural demographic population composition witnessed in Western Immigration countries is expanding to worldwide areas and Korean society is experiencing rapid expansion of racial, ethnic and cultural diversities as well. This increase of foreigners causes not only change in the labor market and economic structure but also various social changes including cultural openness, expansion of diversity and change in political stances of minority ethnic groups. These changes present challenges to realities of Korea which has maintained a single ethnic group and culture. In addition, these challenging circumstances require policy interventions different from the past. Therefore, the purpose of this study was to empirically elucidate perceptive topographies of public officials as the major players in the formation and execution of foreign policies, general citizens as the cost-bearer of policies and foreigners as the target of policies toward multicultural attitude and foreign policy and, through this, to seek out appropriate direction for foreign policies. This study started from the awareness of the problem which requires in-depth researches and discussions analyzing perceptive topography of related groups rather than just deal with them separately because this study assumed that, with the maturing of multicultural society, the society requires more appropriate policies, which in turn demands understanding on the perception of related groups as a top priority. For this purpose, first, this study systematically classified and organized existing discussions on multiculturalism and related policies. Second, this study investigated status and patterns of various immigration policies being implemented in Korea. Third, as this study aims to clarify the factors influencing the acceptance of foreign policies and the difference of perception among subject groups, it tried to identify important standards of preference for foreign policies of public officials who draw up and execute policies and policy target group - general citizens, foreigners - through theoretical discussions. Fourth, the study elucidated multicultural attitudes and factors affecting policy acceptance, which are core purpose of this study, and theoretically organized relative influences of variables and investigated their validities. The verification of the study model drawn out through this process was performed on 704 Korean citizens and foreign residents and public officials in Seoul Metropolitan City. Data analysis was conducted with SPSS 18.0 and AMOS 18.0 statistical package program. In addition, considering the characteristics of exploratory study, for more detailed interpretation of study results, in-depth interviews were performed on 3 general citizens, 6 foreigners and 3 public officials in Seoul city Hall in charge of immigration policies at the same time. The results of the study are as follows; First, subjects of the study exposed striking difference in the perception on multicultural attitude and acceptance of foreign policy by group. General citizens and public officials displayed higher multicultural acceptance and recognition of threat than foreigner group, which shows the former two groups possess at once positive attitude toward resident foreigners and transition into multicultural society and negative perception on the threat. The fact that Koreans showed higher multicultural acceptance than foreigners seems to be the result of constant exposure to mass media which have emphasized the inevitability of transition to a multicultural society. Although influx of foreigners has become a worldwide trend and expansion of social diversity is a natural matter, ambiguous threat remains as conflicts from permanent settlement of foreigners or conflicts of interests have not been yet developed into full-blown social problems, which may change into still other patterns when specific accidents take place or conditions undergo changes. While general citizens and public officials showed high preference for assimilation and elimination of discrimination in policy acceptance, foreigners displayed high preference for multicultural policies. Assimilation was the policy all three groups prefer in common, demonstrating that although Korean society has made generous environment for multiculturalism, members of society are not yet fully prepared to accept it. That is, even though there is a high possibility that macroscopic pressure might be exerted to set multiculturalism as the foundation of immigration policy depending on political judgments, there is relatively less possibility in microscopic terms that immigration policies can be established based on multicultural models. Second, the perception of threat had significant effect on the formation of multicultural society. As a natural result, there was a difference in influence of threat perception between Koreans and foreigners. Though the level of realistic threat from foreigners stays quite low in Korea, the fact that perception of threat has significant effect on the policy acceptance demonstrates that there is high possibility that many problems may arise at the time when these threats are materialized in the future. Especially, the result of the study exhibits that foreigners with children had higher perception of threat from multiculturalism than those without children, showing difference in the influence of perception of threat within foreigner group depending on the social situation which they are under. This exposes that discrimination and prejudice of Koreans toward foreigners can be strengthened in the future and there may be division within foreigner group into internal group and eternal group. Therefore, this demonstrates that management of threat is very critical. Third, there was difference within foreigner group. Integrated research on preceding studies reveals that socio-demographic variables which affect multicultural attitude and immigration policy acceptance are gender, age and level of education. This study, however, found out that the most influential of socio-demographic variables was none other than whether or not the foreigners have children. Foreigners with children had higher perception on threat and higher level of support for discrimination elimination policy than those without children. The author of this study interpret that this phenomenon is the result of foreigners' settlement as 'quasi-Koreans' who want to stay in Korea and, thus, there is a high possibility that these foreigners classify other immigrant foreigners as external group and regard them as a threat. This kind of discussion has been frequently raised in the issues of married immigrant and their children, which requires further studies on their sense of double identity. Based the study results, this study presents several important implications for policy directions; First, policy direction for the risk management should be established. Although conflicts from multicultural situation have not been yet materialized in Korean society, rapid transition to multicultural society can be a great risk factor especially since there is no previous experience of dealing with immigrants as Korean society has traditionally has maintained a single cultural identity. Considering that multi-cultural conflicts have been indicated as one of major risk factors of modern society with the rate of foreigners increasing in a country and racial uprisings in Western societies are caused by unemployment and economic poverty of foreigners and discrimination of the native citizens, it is highly possible that these problems may arise as important issues in Korean society in the future as well. In this respect, in order to prepare for and minimize potential risks of Korean society, Korea needs to check its social preparations which have been made so far and are planned to be made in the future. For this, it is necessary to diversify labor market for foreign laborers and make policy considerations for 2ndgeneration of immigrants. Riskmanagement is also required on crimes committed by foreigners about which Korean citizen sarefeeling vague anxiety. Second, establishment of policy direction is required considering the diversity of foreigner groups. In general, immigration policy tends to form the consciousness of immigrants. Currently, immigration policies of Korea show contradictory policy direction which helps and support married immigrants to adapt to Korean society and, on the other hand, reveals a will to drive out foreigners. The foreigners in Korea who have not formed family relationship with Koreans have not been the object of policy considerations, which can cause division of foreigners into separate groups. Therefore, policy direction should be presented which suggests proper social consolidation levels to fit the purposes of stay and applies appropriate policies accordingly so that all immigrants can be the objects of policies which suit them. Third, it is urgently needed to prepare social consolidation policies which increase interchange between Korean citizens and foreigners. In discussing immigration policies, one of the premises readily accepted without much objection is the fact that major object of the policy is foreigners. Hence, association of immigration policy with general public has been overlooked, which has caused exclusion of Koreans citizens from the consideration of immigration policies. And yet, the ultimate goal of immigration policy lies in the coexistence and consolidation of members of society with various backgrounds. Under the circumstances, when contact experiences between Korean citizens and foreigners are even low, it is difficult to secure the effectiveness of policies. Therefore, policies on the local community level should be implemented which enables various contacts between Korean citizens and foreigners and constitution of governance which includes general public at the time of policy making. Lastly, active responses to policy demands are required. The problem of consolidation of immigrants and discussions on multicultural society have been conducted in different directions depending on the difference of history and social culture of each country. Even if the transition to multicultural society is irresistible requirement of the time, policies should be drawn out and formed in the direction of consensus reached by the members of society. That is, as policies are the tools to solve the problems of reality, not normative point of orientation or moral utopia, it is important to find out policy directions which members of society require. In a nutshell, there are differences and similarities between the perceptive topography of mainstream Koreans and that of foreigners and transition to a genuine multicultural society can be possible only when this difference of perception is coordinated and active responses to policy demands are proactively