South Korea’s Motivations for Official Development Assistance: 1963-2010

Abstract

본 논문은 1963년부터 2010년까지 한국 공적개발원조 (ODA)의 결정요인을 분석하였다. 특히 본 논문은 한국의 ODA가 시작된 1963년 부터 국제정세와 국내적 환경 등 ODA 결정에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 살펴보고, 결정요인의 변화에 주목하였다. 이러한 분석을 위해 본 연구에서는 종합적인 데이터가 부족한 1963년부터 1986년까지는 관련 외교문서 및 정부간행물을 분석하는 질적 연구를 실시하였고, 1987년 이후는 OECD DAC (OECD 개발원조위원회) 데이터를 활용하여 기존 원조 결정요인 분석 모델을 바탕으로 계량경제학적 실증연구를 실시하였다. 특히 2000년 이후의 결정요인 분석에서는 ‘중견국 이론’의 분석틀을 차용하여 현재 국내적으로 많이 통용되고 있는 ‘중견국으로서 국제사회에 책임있는 한국’의 모습이 실제 ODA 배분과정에서도 나타나는 지를 살펴보았다. 한국의 ODA는 1963년 미국원조청 (USAID)의 자금으로 시작되었다. 비록 한국 정부의 의지와는 큰 상관없이 삼각협력의 큰 틀 안에서 시작되었으나, 냉전 시기 동안 한국의 ODA는 북한과의 외교적인 경쟁을 위한 수단으로 적극적으로 활용되었다. 이 시기 다른 중소국의 ODA 결정요인 분석이 강대국에 비해 이념경쟁에서 자유로웠던 이들 국가들이 국내적인 가치 (사회주의적 복지, 인도주의적 접근 등)의 확산에 주목했다는 기존의 연구들과는 달리 한국의 ODA는 철저하게 외교적 영향력의 확산 또는 북한에 대한 방어의 수단이었다. 따라서 비용대비 효과가 높은 전문가 파견사업과 신생독립국이 많은 아프리카 지역에 집중하였고, 이 과정에서 수원국의 개발이나 원조 공여로부터 기대할 수 있는 경제적 이익에 대해서는 크게 주목하지 않았다. 1980년대 경제성장과 함께 1986년 아시안게임, 1988년 서울 올림픽을 치르면서 ODA 예산은 크게 증대되었고 이러한 ODA 프로그램들을 수행하기 위한 기관들이 산발적으로 생겨나기 시작했다. 아직도 북한 요소가 크게 작용하기는 했지만 개발도상국과의 무역량 증대와 함께 ODA를 통한 경제적 이익의 확보도 중요한 요인으로 등장하게 되었다. 냉전 이후 1992년 UN 가입을 통해 국제사회에서 북한과의 이념적 경쟁이 사라짐에 따라 1990년대의 ODA는 경제적 이익이 주요 결정요인으로 작용하였다. 2000년 이후 국내적 시스템의 개편과 함께 OECD DAC 가입을 추진하면서 국제사회에서 “중견국”으로서 역할이 강조되기 시작했다. 정량분석 결과 실제로 2000년 이후 특히 이명박 정부 이후 OECD DAC 권고에 맞추어 최빈국에 대한 무상원조 비중을 높이고 ODA 분배 결정요인에도 변화가 감지되었다. 여전히 유상원조의 경우 경제적 이익이 우선하는 경향을 보였으나, 수원국의 거버넌스와 경제성장률을 중요시하는 ‘결과 중심적’ 배분 양상을 보였다. 무상원조는 상대적으로 수원국 필요에 더 민감하게 반응하는 경향을 보였다. 이러한 정책적 변화의 가운데 다른 공여국들의 ODA 배분도 중요한 요소로 작용했음을 알 수 있었다. 결론적으로 한국의 ODA는 1960년대 정치적이고 전략적인 목적으로 시작되었으나, 시간의 흐름과 국제정치 환경의 변화에 대응하여 능동적으로 변화되어왔다. 2000년대 이후의 ODA 결정요인은 Stokke(1989)의 가설을 부분적으로 긍정하여 ‘중견국으로서의 한국’이 단순히 정치적 슬로건이 아닌 실제적인 변화가 일어나고 있음을 보여주고 있다.;This dissertation aims to analyze South Korea’s aid flow from 1963 to 2010. Particularly, this research is designed to shed light on questions raised in the debates about the motivations of South Korea’s ODA. To understand current patterns of ODA allocation, this research conducts both archival research to present the historical foundation of South Korean foreign aid and international circumstances focusing on the Cold War surrounding the Korean peninsula and quantitative (Tobit) tests after 1987. South Korea’s ODA started through external funds with different motivations of its own aid donor, the U.S. in the early 1960s and 70s. During the Cold War, the main purpose of the U.S. aid to South Korea was to compete with North Korea to consolidate international support for South Korea in the Korean peninsula. With limited sources of aid, cost was emphasized rather than recipients’ development and economic benefits. Thus, training programs and dispatching medical staffs were dominant features. Income level, and the condition of recipient countries were certainly not the main concern. Politically neutral and new countries in Africa and Latin America were main destinations of South Korea’s grants. Unlike other middle powers during the Cold War, which were relatively free from the ideological confrontation in their aid allocation and provided aid to “like-minded progressive regimes” (Shraeder et al 1998), the ideological posture of the recipient countries was the dominant determinant of South Korea’s ODA allocation in the 1960s and the 1970s. In the 1980s, based on rapid economic growth and sports-as-diplomacy events, the volume of ODA increased and implementing organizations’ programs became diverse. Despite the importance of strategic motivations against North Korea, economic interests related to diversification of trade partners became important. After the Cold War, South Korea tried to find potential benefits of increasing its ODA other than strategic stability. In the 1990s, many international events including the UN membership in 1992 and OECD in 1997 were turning points for South Korea. With increasing economic interests (strategic competition issues virtually disappeared in the 1990s), national pride was introduced as the new objective for South Korean ODA. In addition to the export factor as a motivation for ODA, governance in recipient countries was also emphasized. KOICA was established in 1991 for grant allocation and EDCF was founded in 1987. With these establishments from the 1990s, South Korea’s ODA started to be systematically implemented. After 2000, the country started to reform its ODA implementing system and establish new policies and legal frameworks for advancement of ODA; the South Korean government reviewed the possibility of its OECD DAC membership for its new aid policy. In fact, OECD DAC recommendations prompted South Korea to increase its grant to LDCs and to change allocation patterns to some extent, especially for grants. Overall, loan is still a mercantilist, but grants are slowly moving towards the recipients’ needs and results-based allocation. In the midst of policy shifting, international influence was also found. In sum, the findings suggest the political and strategic motivations of South Korea’s ODA in the 1960s have changed to a pattern of middle power behavior after 2000 to some extent. Stokke (1989)’s hypotheses are partially supported by the pattern of total ODA allocation in terms of significance of governance, growth, and other donors’ influence. Grant allocation becomes relatively more humanitarian while loan keeps its purpose of economic interests.