공무원 균형인사 정책 효과성 평가 연구

Abstract

공공부문 인적자원관리에 있어서 충원은 첫걸음이며, 효율적인 인적자원관리가 가능하기 위해서는 좋은 인적자원을 확보하는 것이 필수조건이다. 특히 21세기 지식정보화사회에서 글로벌 경쟁력을 가지기 위해서는 다양하고 유능한 인적자원을 확보하여 효율적으로 활용하는 것이 매우 중요해졌다. 이런 흐름에 따라 공공부문에서 충원을 할 때 효율성 위주의 실적주의 인사원칙에서 한걸음 더 나아가, 공직구성의 다양성과 대표성, 형평성, 민주성 등을 제고하는 균형인사(Balanced-Personnel)에 대한 논의가 매우 중요한 이슈로 떠올랐다. 그리고 그에 대한 실질적인 대응방안으로 그간 공직임용에서 소외되었던 여성, 장애인, 과학기술인력, 지방인재, 저소득층 등의 공직진출 확대를 위한 정책들이 균형인사정책이라는 정책범주 아래에 집행되고 있고, 최근에는 균형인사정책의 대상범위가 외국인, 북한이탈주민, 귀화자 등으로 확대되고 있다. 향후 농촌지역에서 인구 비중이 커져가고 있는 한국인과 아시아인에서 태어난 2세들이 속한 다문화가정과 관련된 이슈들은 사회적으로 더욱 부각될 것이고, 이는 균형인사정책의 필요성을 높이고, 추진범위를 더 확대시킬 것이다. 그와 동시에 기존에 집행되고 있는 균형인사정책의 정책 효과에 대한 검증과 관련된 논의들이 제기될 것이다. 따라서 본 연구는 현재 집행되고 있는 균형인사정책 중 여성(양성평등)채용목표제와 장애인 의무고용제의 정책 효과성을 체계적으로 종합평가하여 연구결과를 토대로 정책적 제언을 하고, 다른 정책집단을 대상으로 하는 균형인사정책에 대한 바람직한 정책적 방향을 제시하는 것을 연구목적으로 하였다. 이를 위해 본 연구는 균형인사정책의 이론적 배경인 대표관료제의 소극적 대표성 측면에 초점을 맞추어 정책평가모형 중 효과성 평가 모형인 목표달성평가모형과 정책평가방법 중 준실험설계접근법인 단절적 시계열 비교집단 설계법을 연구에 적용하였다. 목표달성평가모형은 정책 효과성을 정책목표 달성도와 정책 영향으로 나누어 평가하는 모형으로 본 연구에서는 여성(양성평등)채용목표제와 장애인 의무고용제의 정책 효과성을 정책목표달성도와 정책 영향 분석을 통해 분석하여 종합적으로 평가하였다. 정책목표달성 평가는 기술통계 비교분석을 이용하였고, 정책영향평가는 ARIMA-Intervention Analysis 분석방법을 사용하였다. 연구결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 여성(양성평등)채용목표제는 정책목표달성도 측면에서는 2003년 이후에는 정책목표비율을 달성하여 여성의 공직진입 기회 확대라는 정책 목표를 달성한 것으로 평가할 수 있고, 정부부문 여성 공무원 수 증가에 2003년 정책 개입이 유의미한 영향을 주는 것으로 분석되었다. 그리고 정책이 정부부문 여성 공무원 비율 증가에 통계적으로 유의미한 영향을 주지 못한 것으로 분석되었으나 종합적으로 여성의 소극적 대표성 향상에 있어 여성(양성평등)채용목표제의 정책 효과가 일정 부분 있는 것으로 평가하였다. 본 연구에서 여성(양성평등)채용목표제가 공직 내 여성의 대표성 향상에 직접적이고 순수한 정책 효과가 있다고 평가할 수 없었던 이유는 이 정책이 공직 내 여성의 진입 기회를 정책적으로 확보해 주는 역할은 분명히 하였지만, 1990년대부터 현재까지 정부부문 여성의 공무원 비율 증가에 통계적으로 유의미한 직접적인 영향을 주지 못한 것으로 분석되었기 때문에 정부부문 여성 공무원 비율 증가는 다른 사회경제적 변수들(여성 대학진학률, 여성 대졸이상 인구, 여성 경제활동참가율, 출산율, IMF 금융위기 등)에 의한 결과일 수도 있기 때문이다. 둘째, 장애인 의무고용제의 정책목표달성도와 정책 영향을 분석한 결과, 장애인 의무고용제는 정책목표달성도 측면에서는 장애인 의무고용률을 단 두 차례를 제외하고는 달성하지 못하였고, 장애인 고용률도 매우 낮아 장애인의 공직진입 기회 확대에 기여하지 못한 것으로 평가하였다. 정책영향 분석에서 정부부문 장애인 비율 증가에 장애인의무고용제는 2006년 유의미한 부의 영향을 미치고, 정부부문 장애인 수에는 2006년 유의미한 정의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이는 2006년 정책 개입의 특징(의무고용 적용 대상 확대)으로 인해 나타나게 된 결과이므로 종합적으로는 장애인의 소극적 대표성 향상에 있어 장애인 의무고용제의 직접적인 정책 효과를 확인 할 수 없는 것으로 평가하였다. 이러한 연구결과는 장애인 의무고용제가 장애인의 고용을 높이기 위해서 장애인 고용을 할당함으로써 정부부문 내 장애인 진입 기회를 정책적으로 마련한 것은 사실이지만, 장애인 의무고용률을 거의 달성하지 못하였다는 점과 정부부문 내 장애인 고용률의 증가가 매우 완만하다는 점으로 보아 장애인 의무고용제의 정책 효과가 나타나지 못하게 하는 여러 요인(장애인에 대한 사회적 편견으로 인해 장애인 고용 자체를 꺼려하는 사회적 인식 문제와 장애인 고용의 현실적인 문제들, 장애인 의무고용제 정책 집행상의 문제-장애인 의무고용률이 정책 도입 이후 오랫동안 낮은 의무고용률로 고정되어 있었다는 점, 장애인고용부담금의 현실적인 벌금 정도 문제)이 존재하였을 가능성을 시사한다. 이상의 연구결과와 시사점에 따라 여성(양성평등)채용목표제와 장애인 의무고용제에 대해 다음과 같은 정책적 제언을 하였다. 첫째, 여성(양성평등)채용목표제가 공직 내 여성 대표성을 향상시키는데 정책 효과가 어느 정도 있다고 확인되었으나, 여성 공무원 비율 증가에는 직접적인 효과를 확인할 수 없었기 때문에 정책의 지속성면에서 논란이 있을 수 있다. 그러나 그 정책이 가지고 있는 상징적인 의미(과거로부터의 차별 보상과 다양성과 대표성의 중요성, 공직 내 여성의 진입 기회 제공)를 완전히 무시할 수는 없다. 따라서 비록 양성평등채용목표제로 정책이 전환되어 애초에 가지고 있던 정책 도입 의도는 다소 약해졌으나 본 연구의 연구 결과 여전히 여성의 공직 진입 기회의 직접적 제공이라는 정책적 역할을 하고 있고, 목표제 적용을 통한 여성 추가 합격자가 여전히 나오고 있으며, 공직 내 여성 공무원 수 증가에 정책 효과가 있는 것으로 분석되었기 때문에 정책의 지속성은 유지하되 정책목표비율의 현실성 확보를 위한 직급별․직렬별 정책목표비율 조정과 같은 정책수정을 통하여 정책 효과를 높여야 한다. 둘째, 장애인 의무고용제는 연구 분석결과 공직 내 장애인 대표성을 향상시키는데 직접적인 정책 효과가 확인되지 않았지만, 장애인 의무고용제의 지속적 정책 집행 여부는 반론의 여지가 없이 당연하게 지속되어야 하며, 장애인 의무고용제가 제대로 그 정책 효과를 내지 못한 이유는 장애인에 대한 사회적 편견과 장애인 고용의 현실적 문제, 정책 집행상의 문제들이 복합적으로 작용했기 때문에 이러한 문제들을 해결하여 공직 내 장애인 대표성을 높이는 방향으로 정책적 제언을 하였다. 우선, 정책 집행상의 문제들을 해결하기 위해서는 장애인 의무고용률의 현실성을 높이기 위해 장애인 의무고용률 상한선하에서 장애인 경제활동인구 비율에 따라 연도별 조정이 필요하며, 여성 장애인에 대한 비율도 고려해야 한다. 그리고 장애인 의무고용률을 기관과 조직, 기업의 규모와 적용대상과 상시근로자의 수에 따라 차등 적용해야 하며, 장애인고용부담금의 실효성을 높이기 위해 장애인 고용부담금 적용대상을 의무고용 적용대상 전체로 확대하고, 의무고용률에 따른 차등 부과와 의무고용 위반 연도가 연속 될 경우 부담금을 가중하여 제재 강도를 높여야 한다. 그리고 장애인 고용의 현실적 문제를 해결하기 위해 장애인 인력 pool system을 구축하고, 이를 담당한 장애인의무고용 담당기관을 설치해야 한다. 여성(양성평등)채용목표제와 장애인 의무고용제에 대한 이상의 정책적 제언과 더불어 정부는 양성평등과 장애인에 대한 정책에 대해 국민의 인식을 높이기 위하여 대국민 교육과 홍보 프로그램을 개발하여 교육과 홍보를 활발히 하여 다양한 사람들의 공공이익과 수준 향상을 도모하여 더불어 사는 포용사회(Inclusive Society)를 이루기 위해 매우 적극적으로 노력해야 한다는 점을 강조해 둔다. 마지막으로, 여성과 장애인 외에 다른 사회적 소수집단을 대상으로 하는 균형인사정책이 향후 잘 운영되기 위해서는 균형인사정책 관련 정보의 수집 및 제공, 균형인사정책 개발과 효과적 추진을 위한 조직을 신설하거나 기존 조직의 기능을 강화 혹은 격상해야 하며, 균형인사 통계 지표의 개발과 정기적 공표로 균형인사정책에 대한 국민 인식과 정부기관과 사업주에게 각성의 효과를 불러 일으켜야 한다. 그리고 여성과 장애인을 대상으로 하는 균형인사정책의 시행착오들을 거울삼아 과감한 정책 수정을 통해 현재 집행되고 있고, 향후 집행될 균형인사정책의 정책 효과성을 높이기 위해 노력해야 한다.;The purpose of this study is twofold: first, to conduct a comprehensive evaluation on the policy effectiveness of Gender Quota Policy and Obligatory Employment of Disabled Person among the balanced personnel policies that are currently being implemented; second, to make policy suggestions based on the findings of evaluation, and thereby propose a desirable direction for the balanced personnel policies dealing with other policy target groups. For this purpose, the present study adopted the Goal Attainment Evaluation Model, which is an effectiveness evaluation model among policy evaluation models, and the Interrupted Time-series Comparative Group Design, which is a Quasi-Experimental Design among policy evaluation methods, focusing on the aspect of passive representativeness of representative bureaucracy, which serves as the theoretical background of balanced personnel policy. In this study, policy effectiveness of Gender Quota Policy and Obligatory Employment Policy was comprehensively evaluated through policy impact analysis(i.e. a comparative analysis between the public sector and the private sector). A descriptive statistics comparative analysis was used to evaluate policy goal achievement, while ARIMA-Intervention Analysis Method was adopted for policy impact evaluation. The implications of the findings are as follows: First, in terms of policy goal achievement, the evaluation results showed that Gender Quota Policy achieved the policy goal to expand the opportunities for women's entrance into public office as it achieved the policy goal rate after 2003. In terms of policy impact, the analysis indicated that the policy intervention in 2003 had a significant impact on increasing the number of female public officials in the government sector but did not have a significant impact on increasing the percentage of female public officials in the government sector. Hence, it was evaluated that Gender Quota Policy was overall somewhat effective in improving women's passive representativeness. The reason the evaluation results in the present study did not show that Gender Quota Policy has a direct and pure impact on improving the representativeness of women in public office is because, although the policy did play the role of securing and expanding opportunities for women's entrance into public office, it was found that Gender Quota Policy had no statistically significant direct impact on increasing the percentage of female public officials, and that the percentage increase of female public officials in the government sector may be attributed to other socio-economic factors (e.g. college entrance rate of women, economic activity rate of women, birthrate of women, IMF financial crisis, etc). Second, in terms of policy goal achievement, the evaluation results showed that Obligatory Employment Policy of Disabled Person did not achieve the policy goal to expand the opportunities for women's entrance into public office since the policy did not achieve the obligatory employment rate and the employment rate of the disabled was very low. According to the policy impact analysis, it was found that the policy intervention in 2006 had a statistically significant negative effect on the percentage increase of disabled people in the government sector, but had a statistically positive effect on the number of disabled people in the government sector. Since this outcome is due to the features of policy intervention in 2006, it was evaluated that the direct policy impact of Obligatory Employment Policy of Disabled Person on improving the passive representativeness of the disabled people could not be confirmed. These findings suggest that they may been various factors that prevented Obligatory Employment Policy of Disabled Person from being effective(e.g. the problem of social awareness being reluctant about employing disabled people due to social prejudice against people with disability; the problem in enforcing the policy related to the fact that the employment rate has been fixed at a low rate for a long time since the introduction of Obligatory Employment Policy of Disabled Person; and the problem with the practical level of penalty for Quota Levy System for Employment of the Disabled).