국내 인터넷 트래픽 관리의 합리성 범위와 판단기준 설정연구

Abstract

본 연구는 국내 상황에 보다 적합한 합리적인 인터넷 트래픽 관리 범위와 정책방향을 모색하기 위해 진행되었다. 국내 방송통신위원회가 망중립성 정책의 일환으로 발표한 「망중립성 및 인터넷 트래픽 관리에 대한 가이드라인」과 「통신망의 합리적 관리 및 이용에 관한 기준(안)」은 국내에서는 흔히 나타나지 않는 인터넷 트래픽 관리 행위를 원칙적인 수준에서 다루고 있어, 보다 실효성 있는 정책방안이 마련이 요구된다. 이에 따라 본 연구는 국내 인터넷 시장상황과 국내에서 빈번히 발생하는 인터넷 트래픽 관리 행위에 초점을 맞추어 논의를 한정하고 이를 중심으로 정책방안을 마련하고자 한다. 이를 위해 본 연구가 설정한 연구문제는 다음과 같다 연구문제1. 인터넷 트래픽 관리의 개념과 유형은 무엇인가? 연구문제2. 국내의 인터넷 트래픽 관리의 유형은 무엇인가? 연구문제3. 국내에 적합한 합리적인 트래픽 관리 범주와 판단기준은 무엇인가? 해당 연구문제를 해결하기 위해 본 연구는 선행연구와 각국 규제기관이 발간한 보고서, 통계자료 등의 문헌을 연구함으로써 인터넷 트래픽 관리의 개념과 유형을 규정하였다. 이렇게 도출한 인터넷 트래픽 관리의 유형을 바탕으로, 국내 주요 망중립성 분쟁 사례를 분석하여 국내 인터넷 트래픽 관리의 특징 및 논의점들을 분석하였다. 마지막으로 전문가 인터뷰를 통해 국내 상황에 적합한 합리적인 인터넷 트래픽 관리 범위와 정책방안이 무엇인지 탐색하였다. 해당 연구 결과는 다음과 같다. 우선, 인터넷 트래픽 관리란 인터넷접속서비스사업자가(ISP)가 최선형(Best Effort) 방식이 아닌 트래픽의 전송순위를 차등하는 모든 직·간접적 행위 모두를 아우르는 개념으로 정의될 수 있다. 인터넷 트래픽 관리는 매우 다양한 방식으로 나타나는데, 인터넷 트래픽 관리의 강도, 망 한계 용량의 정도, 트래픽 관리의 방식, 트래픽 관리 대상 등에 따라 유형화될 수 있다. 인터넷 트래픽 관리 유형을 바탕으로, LG파워콤의 하나TV 차단 사건, KT의 삼성스마트TV 차단 사건, 다음스마트TV에 대한 KT의 추가과금 요구, 보이스톡에 대한 이통사들의 추가과금 요구, 포털에 대한 망 추가과금 요구 등 5개의 국내 주요 망중립성 분쟁 사례를 분석한 결과, 국내 인터넷 트래픽 관리는 ‘대형CP에 대한 경제적 트래픽 관리’로 나타났다. 대부분의 분쟁들이 ISP가 대형CP를 특정하여 이들을 대상으로 네트워크 투자비용 분담을 요구함으로써 발생하였기 때문이다. ‘대형CP에 대한 경제적 트래픽 관리’는 국내 유선네트워크 도매시장을 중심으로 나타난다. 트래픽 증가로 네트워크 관리비가 증가한 상황에서, ISP는 경쟁이 심하고 소비자 반발이 심한 소매시장에서 망사용료를 인상하기 보다는, 도매시장에서 CP 및 제조사를 상대로 망사용료를 인상하고자 하는 유인이 더 크기 때문이다. ‘대형CP에 대한 경제적 트래픽 관리’의 합리성을 판단하기 위해서는, 트래픽 유발 주체인 최종이용자가 아닌 대형CP가 추가적인 네트워크 투자비용을 분담하는 것이 타당한가의 문제를 논의해야 한다. 또한 대형CP에 대한 경제적 트래픽 관리가 시행될 경우 우려되는 불공정행위 발생가능성과 인터넷 산업 후생에 미치는 영향을 가늠해봐야 한다. 마지막으로, ‘대형CP에 대한 경제적 트래픽 관리’에 대하여 국내 규제기관이 어떤 정책 방향을 설정하는 것이 적절한지에 대한 고민이 필요하다. 이와 관련하여 ‘시장일임’과 ‘정부개입 허용’, ‘정부개입 규제’ 등의 방안이 고려될 수 있다. 이러한 논의점들을 바탕으로 ‘대형CP에 대한 경제적 트래픽 관리’의 합리성 범위와 정책방안을 도출하기 위해 전문가 인터뷰를 수행하였다. 연구결과, 전반적으로 CP에 대한 경제적 트래픽 관리는 합리적인 트래픽 관리의 범주에 속한다고 판단할 수 있다. 국내 유선네트워크 도소매시장이 매우 경쟁적임에 따라 시장이 기능이 충분히 작동하고 있는 상황에서, 증가한 네트워크 투자비를 CP에게 요금인상 및 관리망 제공, 종량제로의 전환을 통해 해결하려는 행위는 ISP의 정당한 권리로 볼 수 있기 때문이다. 이때, 경제적 트래픽 관리는 일방적인 접속 차단 및 전송 차별을 통한 일방적 요구에 의해서가 아니라 적법한 계약 및 이용약관에 따른 공정이용정책(fair use policy)을 통해 이루어지는 경우에 한해 그 합리성을 보장받을 수 있다. 경제적 트래픽 관리와 관련한 국내 정책방향은 정부개입형태보다는 우선 ‘시장 자율’에 맡기는 것이 타당할 수 있다. 향후 발생할 수 있는 불공정거래행위는 공정거래법을 통해 사후적으로 규제가 가능하며, 무엇보다도 시장의 불확실성이 높은 현 상황에서는 다양한 이해관계자들과 복잡한 관련 사항들을 조율할 수 있는 규제방안 도출이 어려우므로, 성급한 정부개입은 정책 실패로 이어질 가능성이 높기 때문이다. 대신 전문가들은 경제적 트래픽 관리를 둘러싼 사업자 간 갈등이 첨예해지고 있고, 이로 인한 이용자 피해도 적지 않으므로 경제적 트래픽 관리가 불법이 아니라는 정책적 입장(stance)을 명확히 하되, 경제적 트래픽 관리가 합리성을 보장할 수 있도록 단계적인 원칙들을 확립해나가야 한다고 지적했다. 경제적 트래픽 관리가 그 합리성을 보장받기 위해서는 트래픽 정보에 대한 투명성이 반드시 보장되어야 하며, 트래픽 정보를 기준으로 합리적인 네트워크 과금체계, QoS의 개념과 기준, 프리미엄 인터넷 서비스 등의 범위등을 확립해 나가야 할 것이다.;This study is intended to find out the reasonable internet traffic management range and policy direction appropriate for domestic environment. Two current policy directions, Guideline for the Net Neutrality and Internet Traffic Management and Standards for the Reasonable Management and Use of Communication Network, which Korea Communications Commission presented as a part of the net neutrality policy deal with the internet traffic management behaviors only theoretically; further, these directions deal with only a certain types of internet traffic management behaviors which occur only rarely in domestic environment. Thus there is a need for a more practical policy direction. Hereby this study focuses and limits its research range to the domestic internet market situations and the types of the internet traffic management behaviors which occur frequently in domestic environment. Also, this study intends to present a policy direction based on the result. For this purpose, this study sets the following three research problems: What is the definition of the internet traffic management and what are its types? What are the types of domestic internet traffic management? What is the proper range of the traffic management and the standard of judgement proper for domestic environment? To solve the above research problems, this study defined the concept and types of the internet traffic management by examining previous studies, reports, and statistics published by various national regulatory authorities. Based on the types drawn according to this process, this study then analyzed significant cases of domestic net neutrality conflicts to analyze the features and questions at issue of domestic internet traffic management. Lastly, this study searched for a reasonable traffic management range and policy direction appropriate for domestic environment by interviewing related field experts. The results are as follows. Firstly, the internet traffic management can be defined as a concept which includes every in/direct discriminating behaviors other than Best Effort method conducted by Internet Service Providers(ISPs). Internet traffic management behaviors appear in fairly various types, which can be classified in to several categories according to the intensity of the management, levels of net limit capacity, methods of traffic management, and objects of traffic management. According to the internet traffic management types, this study analyzed five significant cases of domestic net neutrality conflicts including LG Powercom’s blocking of Hana TV, KT’s blocking of Samsung Smart TV, KT’s demand for additional charge against Daum Smart TV, mobile communication companies’ demand for additional charge against VoiceTalk, and demand for additional net charge against portal sites; thus this study found out that the domestic internet traffic management belongs to the type of an “Economic Traffic Management against Large CPs.” This is because most conflicts occurred when ISPs specified large CPs and demanded them to share the network investment expenses. “Economic Traffic Management against Large CPs” occurs mainly around domestic wired network wholesale market. As the network management expense increases according to the traffic increase, ISPs tend to raise network fees against CPs and manufacturers as the retail market is comparatively competitive and easy to draw severe consumer resistance. In order to figure out if the “Economic Traffic Management against Large CPs” is reasonable or not, the problem of validity concerning whether or not the large CPs are to pay the additional network investment fee instead of the users who directly generate the traffic must be first checked. Also, predictable problems when “Economic Traffic Management against Large CPs” is taken into action should be considered, which are the possibility of unfair actions and the influences on the internet industry welfare. Lastly, it needs to be contemplated for domestic regulatory authorities about what policy directions are proper for the “Economic Traffic Management against Large CPs.” In relation to this problem, three answers, which are ‘laissez-faire market,’ ‘allowing government intervention,’ and ‘limiting government intervention,’ are possible. Based on these questions at issue, this study conducted several interviews with related field experts to deduce the reasonable range and policy direction for “Economic Traffic Management against Large CPs.” According to the result, “Economic Traffic Management against Large CPs” is generally included in the range of reasonable traffic management. Sharing the increased network investment expense by raising the fee and providing the management network for the CP and turning into the matter-rate system can be considered as the ISPs’ justifiable right as the domestic wired network markets, wholesale and retail all together, are very competitive and fully working. However, the reasonability is guaranteed only when the economic traffic management is under the fair use policy based on a legitimate contract and agreement of utilization, and not forced unilaterally by blocking or discriminating the access unilaterally. In the time being, domestic policy direction concerning “Economic Traffic Management against Large CPs” could be validly entrusted to the laissez-faire market. Unfair actions which can be generated afterwards can be regulated ex post facto according to the Monopoly Regulation and Fair Trade Act. Furthermore, the government’s hasty intervention can lead to a policy failure in the present situation where high market uncertainty makes it difficult to deduce a proper regulation for the various interested parties and complicated related matters. Instead, experts point out that, as the conflicts concerning the economic traffic management are becoming severe between the service providers and as the harm done to the users is not slight, the government should make it clear that the “Economic Traffic Management against Large CPs” is not illegal while preparing phased principles to ensure the reasonable economic traffic management. To ensure the reasonability of economic traffic management, transparency in traffic information must be ensured first, and on the standard of this traffic information, reasonable network charging system, the concept of Qos and its standard, the range of premium internet service should be established.