의원입법에 대한 입법영향분석에 관한 연구

Abstract

법은 주권자인 국민들로 하여금 자신이 향유할 수 있는 권리를 확인시켜주고, 그 권리 안에서 자신의 기본권을 자유롭게 행사하게 하는 매우 중요한 수단이다. 따라서 입법자는 입법권을 행사하는데 있어 입법의 헌법기속이라는 한계를 염두에 두고 헌법의 기본적 가치인 국민의 자유와 권리의 보장과 보호에 더욱 적합한 법률을 만들기 위해 노력할 의무가 있다. 특히 급변하는 현대사회의 입법자는 국민의 기본권 보호에서 더 나아가 법률에 대한 끊임없는 관찰과 분석, 그러한 분석을 바탕으로 한 법률의 개선을 통해 더 좋은 법률을 찾는 것을 목표로 하여야 한다. 그런데 현재 우리나라의 의원입법은 정부입법과 비교하여 입법절차상 입법안에 대한 충분한 검토 내지 수정과정이 미흡하고, 입법 환경에 관한 정보에서 소외되고 있다는 점에서 현대사회에서 요구하는 입법의 전문성에 대한 기대를 충족시키지 못하고 있다. 이에 따라 의원입법의 경우 입법의 양적증가 대비 질적저하 문제와 더불어 부실입법·졸속입법·우회입법의 문제, 실질적 가결률의 저하현상 등 여러 가지 문제점들이 지적되고 있다. 이러한 의원입법의 여러 가지 문제점을 개선하기 위하여 의원발의법률안의 경우 충분한 검토와 준비과정이 필요하다는 인식이 점차 확산되고 있다. 이 논문에서는 의원입법의 개선방안의 하나로 우리나라 법체계와 부합하며 기존의 의원입법의 문제점을 극복할 수 있는 입법영향분석의 제도화 방안을 제시하고, 이를 통하여 바람직한 의원입법 방안을 모색해보는데 목적이 있다. 입법영향분석은 법률안이나 현행 법률이 국가와 사회, 개인에게 미치는 직·간접적인 영향을 과학적이고 체계적으로 예측·분석·평가하는 제도로서 입법의 효율성과 전문성을 도모하기 위한 유용한 도구이다. 입법 내지 법률을 평가하기 위한 노력의 일환으로 유럽에서는 입법평가제도를 시행하고 있고, 영미법계 국가에서는 규제영향분석제도를 시행하고 있다. 외국의 제도는 각 나라의 입법 환경 내지 법문화의 차이에 따라 용어나 절차 등이 조금씩 상이할 뿐 제도의 목적은 같다고 볼 수 있다. 우리나라도 선진 국가들의 입법영향분석이 소개된 이후 활발한 연구가 이루어져 왔고, 최근에는 우리나라의 현실에 맞는 입법영향분석제도를 도입하는 문제가 논의되고 있다. 입법영향분석제도의 제도화는 우리나라 의원입법의 전반적인 개선문제와 함께 논의되어야 하며, 제도도입에 대한 국회의 동의 및 사회적 공감대를 바탕으로 법적·조직적 제도화가 이루어져야 한다. 국회법에 근거조항을 두고 입법영향분석 전담기관을 확보하여 기존의 제도나 서비스가 제공하고 있는 입법지원을 강화하고 조정하는 방향으로 통합분석시스템을 만들어야 한다. 이를 위해서는 학제 간 많은 연구를 통하여 과학적인 분석기준 및 방법론 활용의 인프라를 구축하는 문제가 가장 큰 핵심과제라 할 수 있다. 또한 이를 뒷받침 할 전문 인력을 양성하고, 분석에 대한 심사와 평가를 통해 분석의 품질 관리가 이루어져야 내실있는 입법영향분석이 이루어질 것이다. 마지막으로 통계시스템을 재정비하여 입법영향분석에 활용되는 자료의 품질이 보장되어야 신빙성있는 분석결과를 도출하는 것이 가능하게 될 것이다. 입법영향분석제도는 이미 선진 국가들이 먼저 그 필요성을 인식하여 많은 연구 끝에 도입하여 정착시킨 제도로 입법자의 입법 활동을 지원하기 위한 중요한 도구의 하나임에 분명하다. 의원입법에 대한 입법영향분석의 제도화는 단지 입법과정에 하나의 절차만 추가하여 입법을 지연시키는 형식적 제도로 전락하지 않도록, 선진 국가들의 제도화 경험을 충분히 고려하여 우리나라의 현실에 맞게 도입할 필요가 있다. 또한 향후 정부입법에 대한 입법영향분석제도와의 관계 및 통합입법영향분석지침서 등의 마련 등의 문제에 대해서는 별도의 연구가 계속 이루어져 종합적인 입법영향분석의 제도화가 보다 구체화되기를 기대한다. ;The law confirms the rights of citizens as sovereigns, and is an important means through which we freely exercises our fundamental rights. Therefore, lawmakers, in exerting their legislative powers, must bear in mind the circumscription of legislation within constitutional law and their duty to legislate laws that are in accordance with the constitution's basic function of guaranteeing and protecting citizens' freedom and rights. Especially in today's rapidly changing society, the legislator's goal must be to go beyond merely protecting citizens' fundamental rights to relentlessly monitoring and analyzing laws, and further to reforming and legislating better laws based on those studies and analyses. However, Korea's current legislation process, characterized by legislation by the National Assembly as opposed to legislation by government, does not satisfy modern society's expectations of legislative expertise in its insufficient examination and revision of bills and its separation from information about the legislative environment. Consequently, in Korea's case of legislation by the National Assembly, the quantitative increase contrasting with the qualitative decline of legislation, actual decrease in the passage rate of bills, and other such problems are coming to the fore. To address these shortcomings, there is an increasing awareness of the need for sufficient examination and preparation in the legislation process. The purpose of this study is to present the institutionalization of legislation evaluation as a means of reforming and improving the process of legislation by National Assembly in a way that is also in conformity with Korea's legal system. Legislation evaluation is a system that scientifically and systematically predicts, analyzes, and evaluates the direct and indirect influences that bills and already instated laws have on the state, society, and individual. As such, it enhances the efficiency and effectiveness of legislation. Efforts toward evaluating legislation already exit in other countries, more specifically in the form of legislation evaluation in Civil Law countries and "Regulatory Impact Analysis" in Common Law countries. Each country's system of evaluating legislation may differ in terminology and procedure, depending on the specific legislative environment and legal culture, but the aim of the systems remain the same. Much research has been conducted on legislation evaluation since its introduction to Korea, and active discussions have recently been taking place concerning the institutionalization of a system of legislation evaluation that is adapted to Korea's legal realities. The institutionalization of legislation evaluation must be discussed in tandem with the improvement of the current legislation by National Assembly, and must evolve in a systematic way based on the approval of the National Assembly and social consensus. For a truly integrated system of assemssment, a clause must be added to the National Assembly law to create an agency in charge of legislation evaluation that strengthens and regulates the legislative support provided by the current system. The central issue here is building an infrastructure of scientific and analytical standards and a methodology based on active scholarly research. In addition, experts must be fostered in the area, and the legislation evaluations themselves must be subject to rigorous assessment to ensure high quality. Finally, the statistical system must be reorganized to ensure the caliber of the material utilized in the legislation evaluation and the production of creditable analytical findings. Legislation evaluation is an integral source of support for lawmaker's legislative activities, and it has already been institutionalized in many developed countries based on an awareness for its need and much continued research. A system of legislation analysis must be instituted based on both the trials and errors of other countries and the realities of Korean society and law, so that it does not become an additional dilatory procedure that exists only as a formality. Finally, more research must be conducted on the relationship between the legislative impact of legislation by government and legislation by the National Assembly, and guidelines for an integrated legislation evaluation must be compiled so that a comprehensive system can be realized.