일본의 NPO활동과 시민사회에 대한 일 고찰

Abstract

Since the 1990s, the topic of "Civil society" has been at the core of the current debate. As the structure of ideological confrontation collapsed due to the end of the Cold War and the globalization accelerated, governmental organizations faced the eruption of problem which the governmental organization could not cover. At this point, the role of civil society has been emphasized for an alternative of the governments, so that the activities of NGO,NPOs in the area of the development, welfares, the human rights, the peace, advocacies have grown up rapidly. In the case of civil society in Japan, the object of this thesis, the corrupted Japanese political and economical system has been changed by the civil society's initiatives in the 1990s. Due to the recurrent corruption scandals, the people came to distrust the existing system, so that the number of unaffiliated voters increased, and the citizen groups promoting the political reformation appeared. Also, the decentralization has been activated for the local autonomies. It can be said that the increasing concerns about the civil society led by the NGO, NPOs are the universal tendency. But whenever we consider the case of civil society in Japan, we have to give attention to the Japanese context of the relationship between state and civil society. Because in the case of Japan the relationship between state and civil society are usually characterized by "Strong state-weak society" pattern, we have to think about how significant the expansion of NGO,NPOs is in building up an independent, self-regulating civil society. The main focus of the thesis is that what kind of changes took place in Japanese civil society as the legal system alternation on the formation of NPO and NGO was announced. In the stream of Japanese citizen movement remarkably by 1990s many NPOs were established and they carried out active campaigns. Moreover, the government began to feel the limitation of its role as a problem solver both in the existing and new administrative domains. Therefore NPO's role came to be spotlighted in Japanese society and the NPO's role gained more importance after Hansin-Awaji Earthquake in 1995. The enlargement of NPO's role was requested publically, and this movement led to the legislation of the NPO law. Japanese law based mostly on Article 34 of Uniform Civil Code which was promulgated in 1896 stipulates that public-interest legal persons can acquire legal status only through the explicit permission of the bureaucratic authority, and it grants this authority continuing powers of supervision and administrative guidance. With this legal system NPOs were prevented from becoming legal persons and this effected the Japanese civil society's development. So the law for the NPO's incorporation was requested to legislate and the Law for the promotion of Specified Nonprofit Activities (or 'NPO Law') was finally established in 1998. Since the legislation of NPO Law was significantly important legal transformation in the formation of civil society association, it was regarded as a sign that would change state-civil society relations in Japan. But it is important to observe that how this law influenced Japanese civil society such as NPOs and how the government (which legislates and administers the law) recognizes NPOs in order to examine whether the legislation of NPO Law can bring a change in existing strong 'state-weak civil society' pattern of Japan. Therefore this thesis analyzes the recognition of actors who participated in legislation passage of NPO Law and the change in NPO, NPO policy and the recognition of Japanese government after the NPO Law legislation. It was approved that about 70 percent of NPO legal persons were established newly as soon as they took the legal status. On the other hand existing NPOs without legal status(Nin-I Dantai) are unwilling to take the legal status because of less effectiveness of the Law. And the legal persons are relatively more stable in fiscal base than NPO which has no legal status. However, the trend which stresses to carry on business is spreading among NPOs, and it may cause the weakness in advocacy function in Japanese NPOs which lack for it. Through the passage of NPO Law legislation and the NPO policy after the establishment of the law, it was approved that Japanese bureaucrats regard civil society regulatively, limitedly as before. When we examine the recognition of bureaucrats in the Economic Planning Agency and the LDP members participated in proposing the Law, we can know that they perceive NPOs as volunteers which supply cheap personnel. The LDP inteneds to provide a larger number of low-cost volunteers in order to meet the growing demands on state resources the Aged Care Law created, thus conservative members of the LDP shifted their ground from objection to approval about the NPO Law. Also the perspective on NPOs of the administrative agencies which have come to the surface after the legislation of the NPO Law shows the establishment of the law does not automatically bring the change in recognition of NPOs. Administrative reformation has been performed to boost up the effectiveness of the administration, there is a economic aspect to the NPO as the private sector in the center of the debate of administrative reformation. According to 'Urgent employment project' started in 1999, 'the basic principle of restructuring' by Koizumi's Cabinet and the Report by the Restructuring of Industry & Employment Committee the government of Japan intended to promote the consolidation of economic society infrastructure by the NPO in the area of the aged care welfare, environment, recycle, machi-zukuri and so on. And in the 1990s when Japan fell into depression most ministries and agencies of Japan suggested the NPO policies to proceed the structural reformation. These NPO policies are mostly tended to be supportive in the role of their public service providing function rather than to be supportive in the area of the NPO's self activities. So to speak NPO in making partnership with administrative areas is nothing more than the surppotive role of administration. Apparently the legislation of the NPO Law has brought the change in the relationship of the state and civil society. But the transformation is seen as the intention to preserve 'the strong state’ to adapt the changed circumstance rather than the weakness of the character of 'strong state'. As the opportunity of making partnership between NPO and administrative section grow increasingly, it is requested NPO's active advocacy and also the Japanese government's effort to institutionalize the policy-making procedure in which the NPO can participate. ;1990年代以降, 世界的に「市民社會」についての議論が活發に行われている. 冷戰の終焉によりイデオロギ-の對立構造が崩壞し, グロ-バリゼ-ションが加速化するなか, 政府では對處しきれない問題が登場しはじめた. これにより, 市民社會の役割が强調され, 開發, 福祉, 人權, 平和, 政策提言などのさまざまな分野において, NGO,NPOの活動が活發化している. 本硏究の對象である日本の場合も, 1990年代から旣存の政治·經濟的システムが崩れ, 市民社會を中心に變化が現れはじめた. 汚職事件などに對する大衆の不信により無當派層が出現し, 政治改革を推進する市民團體が現れ, 中央集權的統治構造から眞の地方自治を實現するための地方分權の推進が加速化している. このような變化とともに, 市民社會はNGO, NPOを中心に組織化され, 今まで政府が行ってきた役割を代行するなど政府が對應しきれない分野で重要な役割を果たしはじめた. このように1990年代を基点に始まった變化の中で, NGOなどの市民團體を中心とする市民社會に對する關心の高まりは, 全世界において普遍的な傾向だと言える. しかし, 日本社會におけるNGO, NPOの證加, 役割の擴大などについて論ずる際, 考慮すべきことは, 國家と市民社會の日本獨自の背景である. すなわち, 今日のNGO, NPOの證加を見るとき, 「强い國家一弱い社會」という形で設明されてきた日本の國家と市民社會の關係と照らし合わせ, NPOの增加が對立的で, 自立的な市民社會の形成にどのような意味を持つのかという点である. 特にこの硏究で重きを置いて扱ったことは, NGO, NPOなどの團體設立に對する法制度上の變化が, 日本の市民社會にどのような變化をもたらしたのかという点である. 日本社會でNPOの設立と活動が顯著になる一方, 政府は旣存の行政領域と新しい問題領域で問題解決者としての役割に限界を感じはじめた. これにより, NPOの役割が社會的に重視されるようになり, NPOを中心とした市民社會の役割の重要性は1995年の阪神大地震を機により大きく認識されるようになった. そして, NPO活動の擴大が社會的に求められようになり, このような動きはNPO法の制定へと繫がっていった. 日本の場合, 旣存の法制度にNPOをはじめとする市民團體の設立において重要な制度的な欠陷があったため, これが日本NPOの成長を阻害する原因として指摘されていた. 從って, 市民團體の成長に大きな影響を與える法制度上の變化が求められ, 1998年特定非營利活動促進法(NPO法)が制定された. NPO法の制定は, 市民團體の設立において重要な法的變化であったため, 日本の國家-市民社會の關係變化の前兆を意味するものとされた. しかしNPO法の制定が, 果たして旣存の「强い國家-弱い市民社會」の構圖に變化をもたらしたのかということを明らかにするためには, この法がNPOを中心とした市民領域に及ぼした影響とともに, この法を制定し, 執行する政府がどのような認識を持っているのかという点を觀察することが大切である. 從って, 本論文ではNPO法の制定過程に參加したアクタ-の認識, 特に政府官僚のNPOに對する認識とともに, NPO法の制定以後NPOに起きている變化, 日本政府の對NPO政策と認識等を中心に硏究した. NPO法がNPOに及ぼしている影響は, NPOの法人化の傾向, 財政規模, 收入先, 分野別の活動形態, 行政領域との關連性などの活動對況にみられる. NPO法人になった團體は, 大抵法人格の取得と同時に, 團體を設立した比較的新しい團體であり, 旣存の任意團體は法人になることによって「實效性」が劣るため, 法人格の取得に消極的な傾向を示しているということがわかった. また, 法人格を取得した團體は, 法人格を取得していない團體に比べ, 財政的に安定していることがわかった. しかし, NPO法の制定を機にNPOの中で廣まっている事業化を强調する傾向は, 市民團體としてもう一つの社會的存在の目的である政策提言等のアドヴォカシ-(advocacy)機能の足りない日本のNPOにとって運動性の弱化を招く可能性がある. 一方, NPO法の制定過程とNPO法制定以後の對NPO政策を通じて考察した市民社會に對する政府官僚の認識は, 以前として規制的で限定的であるということがわかった. NPO法案を提案するにおいて, 經濟企畵廳を中心とする官僚のNPOに對する認識も自民當の保守議員を中心とする保守派のNPOに對する認識も, NPOを公益の增進に資する無報酬のボランティアであるとみなす傾向が强いということがわかった. 特に, 自民當の保守派議員のNPOに對する立場が反對から贊成に轉じたのは, 介護保險制度の開始により必要となる, 膨大な人的資源を低價で解決しようとする思惑からであったという事實は, NPOに對する認識をよくあらわしている. また, NPO法の制定以後, 表面化してきた行政領域のNPOに對する觀点は, NPO法の制定が認識の變化を共にもたらすのでないことを表している. 行政の效率性を見直すために實施されている行政改革の議論の中心に民間領域としてのNPOの經濟的側面の效果が重視され, 行政領域の業務を移讓しようとする動きが活發である. 1999年に始まった「緊急雇用對策事業」をはじめ, 小泉內閣の「構造改革に對する基本方針」, 産業構造改革ㆍ雇用對策本部がまとめた報告書でNPOを新しい經濟主體として位置づけ, 介護福祉, 環境, リサイクル, まちづくりなどの分野でNPOによる經濟社會インフラ整備の促進を提言している. これとともに, NPOを對象とした日本政府の施策を中心にみても, NPOに對する認識は, NPOを行政の補完的な役割として規定していることがわかる. 行政改革が推進されると同時に1990年代の景氣低迷による政府の財政問題を解決するための構造改革が進められる中で, 省廳の多くは, NPOと政策的連携を持って樣樣な施策を出している. しかし, 對NPO政策は大抵NPOの個別の具體的な活動への政府の補助というよりは, 各省廳の領域の公共機能を단當するNPO活動への補助的な性向が强い. すなわち, 行政領域とのパ-トナシップの形成においてNPOは, 「行政補完的」役割に過ぎないのだということがわかった. NPO法の制定は, 確かに日本市民社會と國家との關係に變化をもたらしている. しかし, その變化は「强い國家」という特性の弱化というよりは, 變化する時代の對況に應じて, 「强い國家」を維持しようとするレベルでの變化と捉えられる. 行政領域とNPOとのパ-トナシップの形成の機會が增えていくなかで, 政策決定の過程でNPOが參加できるような制度を設け, 行政領域へのNPOの積極的な問題提起が求められている. ;1990년대에 들어서면서 세계적으로 '시민사회' 에 대한 논의가 화두가 되고 있다. 냉전의 종식으로 이데올로기 대립구조가 붕괴되고, 세계화가 가속화되면서 정부 기구로는 대처할 수 없는 문제들이 분출하기 시작하자 시민사회의 역할이 강조되면서 개발, 복지, 인권, 평화, 정책 제언 등의 다양한 분야에서 NGO, NPO등의 활동이 활발하게 나타나고 있다. 본 연구의 대상인 일본의 경우에도 1990년대를 계기로 하여 기존의 정치, 경제적 시스템이 와해되면서 시민사회를 중심으로 한 변화가 나타나기 시작했다. 정치 부패에 대한 대중의 불신으로 무당파층이 출현하고 정치 개혁을 추진하는 시민단체들이 나타나기 시작했으며, 중앙집권적 통치구조에서 진정한 지방자치를 실현하기 위한 지방분권 추진이 가속화되기 시작하였다. 이러한 변화와 더불어 시민사회는 NGO, NPO를 중심으로 조직화되어 기존에 정부가 해 오던 역할을 대신하거나 정부가 미처 대응하지 못한 부문에서 중요한 역할을 하기 시작했다. 이렇게 1990년대를 기점으로 한 변화가운데 NGO 등의 시민단체를 중심으로 한 시민사회에 대한 관심의 증폭은 세계적으로 보편적인 경향이라고 할 수 있다. 그러나 일본 사회에 있어서 NGO, NPO의 증가, 역할의 확대 등에 대해 논의를 함에 있어서 고려하지 않으면 안되는 것은 국가와 시민사회의 관계에 대한 일본적 맥락이다. 즉 오늘날의 NGO, NPO의 증가를 관찰할 때 '강한 국가-약한 사회' 라는 구도로 설명되어 온 일본의 국가와 시민사회의 관계에 비추어보아 NPO의 증가가 독립적이고 자율적인 시민사회의 형성에 어떤 유의미를 갖는가 하는 점이다. 특히 본 연구에서 중점을 두어 살펴보고자 한 것은 NGO, NPO등의 단체 설립에 대한 법제도상의 변화가 일본 시민사회에 가져오고 있는 변화가 무엇인가 하는 점이었다. 일본사회에서 NPO의 설립과 활동이 두드러지게 나타나기 시작하고, 한편 정부는 기존의 행정영역과 새로운 영역에서 문제해결자로서의 역할에 한계를 느끼기 시작했다. 따라서 NPO의 역할이 사회적으로 중요시 되기 시작하였고, NPO를 중심으로 한 시민사회의 역할의 중요성은 1995년 한신 대지진을 계기로 하여 더욱 뚜렷히 부각되었다. 그리고 NPO활동의 확대가 사회적으로 요구되자 이러한 움직임은 NPO법의 제정으로 이어지게 되었다. 일본의 경우 기존의 법제도는 NPO를 위시한 시민단체 설립에 있어서 중요한 제도적 결함을 가지고 있었기 때문에 이것이 일본 NPO성장을 저해하는 요인으로서 지적되었다. 따라서 시민단체 발달에 중요한 영향을 미치는 법제도상의 변화가 요구되어 1998년 특정비영리활동촉진법(NPO법)이 제정되었다. NPO법의 제정은 시민단체 설립에 있어서 중요한 법적인 변화였기 때문에 일본의 국가-시민사회 관계변화의 전조를 의미하는 것으로서 여겨졌다. 그러나 NPO법 제정이 과연 기존의 '강한 국가 대 약한 시민사회' 의 구도에 변화를 가져오고 있는가 하는 점을 살펴보기 위해서는 이 법이 NPO를 중심으로 한 시민영역에 미친 영향과 더불어 이 법을 제정하고 집행하는 정부의 인식은 어떻게 나타나고 있는가 하는 점을 관찰하는 것은 중요하다. 따라서 본 논문에서는 NPO법 제정과정에 참여한 행위자들의 인식, 특히 정부 관료들의 NPO에 대한 인식과 더불어 NPO법 제정 이후 NPO에 나타나고 있는 변화, 일본 정부의 對NPO 정책과 인식 등을 중심으로 하여 살펴보았다. NPO법이 NPO에 미친 영향은 NPO의 법인화 경향, 재정규모, 수입내역, 분야별 활동 형태, 행정영역과의 연관성 등의 활동 현황을 통해서 알 수 있는데, NPO법인이 된 단체들은 대부분 법인격 취득과 동시에 단체를 설립한 비교적 새로이 만들어진 단체들이었으며, 기존의 임의단체들은 법인이 됨으로 인한 '실효성' 이 적어 법인격 취득에 소극적인 경향을 띄고 있는 것으로 나타나고 있다. 그리고 법인격을 취득한 단체들은 법인격을 취득하지 않은 단체들에 비해 재정적으로 안정되어 있음을 알 수 있었다. 그러나 NPO법 제정을 계기로 NPO 진영 내에 퍼지고 있는 사업화를 강조하는 경향은 시민단체로서 또다른 사회적 존재 목적인 정책제언 등의 애드보커시(advocacy) 기능이 부족한 일본의 NPO에 있어서 운동성의 약화를 초래할 우려를 낳고 있다. 한편 NPO법 제정 과정과 NPO법 제정 이후 對NPO정책을 통해서 살펴본 시민사회에 대한 정부 관료의 인식은 여전히 규제적이고 한정적으로 나타나고 있음을 알 수 있었다. NPO법안을 제안하는데 있어 경제기획청을 중심으로 한 관료들의 NPO에 대한 인식에 있어서나 자민당 보수 의원들을 중심으로 한 NPO에 대한 인식을 살펴보면 NPO를 공익증진에 기여하는 무보수의 자원봉사자라는 생각이 강하게 자리잡고 있음을 알 수 있었다. 특히 자민당 보수 의원들의 NPO에 대한 입장이 반대에서 찬성으로 돌아서게 된 것이 개호보험제도의 도입으로 필요로 될, 팽대해질 인적 자원을 염가에 해결하고자 하는 의도에서였다는 사실은 NPO에 대한 인식을 뒷받침해준다. 그리고 NPO법 제정 이후 표면화되기 시작한 행정영역의 NPO에 대한 관점은 NPO법 제정이 인식의 변화를 수반한 것은 아니라는 점을 보여준다. 행정의 효율성을 재고하기 위해 실시되고 있는 행정개혁논의의 중심에 민간영역으로서의 NPO의 경제적 측면의 효과가 중요시되고 행정영역의 업무를 이양하려는 움직임이 활발하다. 1999년 시작된 '긴급고용대책사업' 을 비롯하여 고이즈미 내각의 '구조개혁에 대한 기본방침' , 산업구조개혁ㆍ고용대책본부의 보고서에서 NPO를 새로운 경제주체로 위치짓고 개호복지, 환경, 리사이클, 마을조성 등의 분야에서 NPO에 의한 경제사회 인프라 정비의 촉진을 제언하고 있다. 이와 동시에 NPO를 대상으로 한 일본 정부의 시책들을 중심으로 살펴볼 때도 NPO에 대한 인식은 NPO를 행정의 보완적 역할로서 규정하고 있음을 알 수 있다. 행정개혁이 추진되는 동시에 1990년대의 경기침체로 인한 정부 재정난을 해결하기 위한 구조개혁이 이루어지고 있는 가운데, 거의 모든 성청이 NPO와 정책적 연계를 가지고 다양한 시책을 내놓고 있다. 그러나 對NPO정책의 대부분은 NPO의 개별 구체적인 활동에 대한 정부의 보조라기 보다는 각 성청 영역의 공공 기능을 담당하는 NPO활동에 대한 보조적인 성향이 강하다. 다시 말해 행정 영역과의 파트너십 형성에 있어 NPO는 '행정 보완적' 역할에 지나지 않고 있음을 알 수 있었다. NPO법의 제정은 분명 일본 시민사회와 국가와의 관계에 변화를 가져오고 있다. 그러나 그 변화는 '강한 국가' 적 특성의 약화라기 보다는 변화된 시대적 상황에 부응하여, '강한 국가' 를 지속하고자 하는 차원에서의 변화로 보여진다. 행정영역과 NPO와의 파트너십 형성의 기회가 증대되어 가는 가운데, 정책 결정과정에 NPO가 참여할 수 있는 제도적인 장치 마련과 더불어 행정영역에 대한 NPO의 적극적인 문제제기가 요구된다