한국과 미국의 장애인 근로연계방안 연구

Abstract

본 연구는 한국 국민기초생활보장제도와 미국 보충적소득보장제도와의 비교분석을 통해 장애인 근로연계복지를 촉구하는 배경 요인들과 정책 수단들을 이해하기 위한 것이다. 한국의 국민기초생활보장제도는 수급자들의 자활 촉구를 주요 목표로 삼고 있으나 장애인의 경우에는 거의 대부분이 근로취약계층으로 분류되고 있어 일할 수 있거나 일하기를 희망하더라도 근로를 통해 소득을 높이고 급여에서 탈피하는데 어려움을 겪고 있다. 이에 비해 90년대 이후 여러 선진국들에서는 의학적인 장애가 곧 근로무능력을 의미하는 것은 아니라는 인식이 확산되고 장애인들이 보다 쉽게 일자리를 얻도록 근로환경이 개선되자, 근로능력자들의 수급 자격을 엄격히 제한하는 한편 수급자들의 근로의욕 고취를 위한 경제적 유인을 강화하고 근로능력을 배양하여 적합한 일자리로 연결시키는 등 장애인에게도 복지급여와 근로활동을 적극적으로 연계시킴으로써 근로 참여와 급여 탈피를 촉구하고 있다. 따라서 본 연구는 장애개념과 근로환경이 장애인의 근로연계복지를 촉구하는데 매우 중요한 요인일 것이라는 생각에서, 어떠한 장애개념과 근로환경이 공공부조제도에서의 장애인 근로연계방안에 영향을 미치는지, 그리고 두 요인들에 의해 도출된 대상 선정, 급여, 재활 및 고용서비스 세 차원의 근로연계방안들이 어떻게 장애인의 근로연계를 촉구하는지를 규명하고자, 장애인 근로연계방안들을 효과적으로 운영하는 것으로 평가받고 있는 미국의 보충적소득보장제도를 한국의 국민기초생활보장제도와 비교분석하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 먼저 한국과 미국의 장애개념, 근로환경, 장애인 근로연계방안을 각각 비교 분석한 결과, 첫째 장애개념에서 한국이 신체적, 정신적 손상을 장애로 정의하는 의학적 장애개념을 채택한 반면, 미국은 사회적 장애관점에서 사회환경적 요소들을 고려한 근로장애(work disability) 개념을 채택한 것으로 분석되었다. 둘째, 근로환경에 있어서는 미국이 체계화되고 다양한 직업재활서비스의 제공, 저소득근로자들에 대한 세액공제, 그리고 고용주들의 장애인 고용, 승진, 해고상 차별을 금지하는 강력한 조치를 통해 장애인의 근로활동을 용이하게 한다는 점에서 한국과 뚜렷한 차이를 보였다. 셋째, 공공부조제도에서의 근로연계방안에 있어서는 대상 선정에서부터 한국이 근로능력자를 제대로 판정하지 못하는데 비해, 미국은 직업능력판정기준의 도입, 직업능력 판정이 가능한 심사팀의 구성과 관리, 심사방법, 그리고 지속적인 재심사로 근로능력자를 엄격하게 판정하여 근로 참여를 촉구하는 것으로 나타났다. 재정적 인센티브전략에 있어서도 한국은 저임금의 자활활동 소득에 대해서만 공제 혜택을 제공하였으나 미국은 주류 노동시장에서의 근로활동이 복지급여 보다 높은 소득을 보장하도록 근로소득 및 근로비용 공제, 재정적 인센티브들에 대한 정보 제공의 방식을 활용하였고, 재활 및 고용 서비스에서는 미국이 한국에 비해 신속한 개입이 어렵고 서비스 참여방식도 한국처럼 강제성이 없음에도 불구하고, 전문화된 서비스 내용과 체계화된 전달체계를 지원하고 서비스 참여가 급여 탈피를 보장하는 일자리로 연결되도록 서비스기관과 고용주에 대한 인센티브방안을 도입함으로써 근로연계에 성과를 거두는 것으로 분석되었다. 그리고 본 연구에서 규명하고자 한 연구문제에 대한 분석 결과, 첫째, 한국과 미국의 장애개념과 대상 선정에서의 근로연계방안을 비교분석해 볼 때, 사회적 장애 관점에 근거한 근로장애개념이 근로능력자의 근로 참여를 촉구함으로써 장애인 근로연계복지를 효과적으로 운영하는데 중요한 요인인 것으로 분석되었다. 둘째, 한국과 미국의 장애인 근로환경과 재정적 인센티브 및 재활·고용서비스 차원의 근로연계방안들을 비교 분석한 결과, 장애인의 주류 노동시장 접근을 용이하게 하는 근로환경의 조성이 공공부조제도에서 장애인을 주류 노동시장에 참여시키기 위한 적극적인 근로연계방안들을 도출시킴으로써 장애인 근로연계복지를 촉구하는 또 다른 요인인 것으로 분석되었다. 셋째, 장애개념, 근로환경, 공공부조제도에서의 장애인 근로연계방안들에 대한 비교분석 결과를 종합해 본 결과, 사회적 장애개념과 장애인의 노동시장 참여를 지원하는 근로환경 개선을 바탕으로, 근로능력자를 판정할 수 있는 대상 선정 방안과 주류 노동시장에서의 근로 참여에 초점을 둔 재정적 인센티브 전략 및 재활·고용서비스 연계방안이 역동적으로 운영될 때 장애인의 근로연계가 효과적으로 이루어지는 것으로 분석되었다. 이상과 같은 연구결과는 장애인을 대상으로 하는 근로연계복지가 단순히 근로능력자의 복지의존 및 이로 인한 국가 재정 위기를 해결하려는 복지개혁의 수단으로만 이해될 수 없으며, 장애에 대한 사회 인식과 환경의 변화와 밀접한 관련이 있음을 의미하고 있다. 곧 장애를 개인의 신체적, 정신적 손상에 초점을 두기 보다는 사회환경적 요소들을 고려한 사회적 관점에서 인식, 정의하고 사회환경을 변화시킴으로써 장애 문제를 해결하도록 장애 정책의 패러다임이 전환되었기 때문에, 장애인의 근로연계복지를 효과적으로 촉구할 수 있었다. 따라서 장애인 근로연계복지의 성과를 거두기 위해서는 공공부조제도에 어떠한 정책 수단들을 도입할 것이냐를 결정하기에 앞서 사회적 장애관점으로의 전환과 장애인의 근로참여를 가능케 하는 근로환경의 조성이 선행되어야 하며, 그런 다음 이러한 장애 인식과 환경 변화의 맥락과 일치하도록 대상 선정 방식이나 경제적 유인전략, 재활·고용서비스 연계방안 등의 장애인 근로연계방안들을 설계하고 운영할 수 있음을 강력히 시사하고 있다. 상기의 연구결과에 따라 한국이 장애인의 근로연계복지를 촉구하도록 다음과 같이 제언하였다. 첫째, 무엇보다도 현재의 의료적 장애개념을 근로장애개념으로 전환시켜야 할 것이고, 둘째 장애인 근로환경 개선을 위해 직업재활서비스의 확대와 함께 최근 한국 내에서 활발하게 논의되고 있는 장애인차별금지법의 조속한 제정이 요구되며, 저임금, 고비용의 근로특성을 지닌 저소득장애인근로자들을 위해 세액공제와 같은 경제적 지원책이 마련될 필요가 있을 것이다. 그리고 마지막으로 이러한 장애에 대한 인식과 실제적인 근로환경의 변화를 기반으로 국민기초생활보장제도에서도 장애인 대상자의 근로능력을 평가, 분류하는 방식이 변화되고, 근로소득 공제나 재활·고용서비스 연계도 장애인 직업재활사업이나 자활사업 내에서의 제한적인 소득활동만을 촉구하는 것에서 벗어나 궁극적으로 주류 사회 내에서 안정적인 일자리를 얻도록 하는데 목표를 두어 근로활동 참여가 급여 탈피와 사회로의 통합으로 연결될 수 있도록 장애인에게 적합한 근로연계복지프로그램이 개발되어야 할 것이다. ;The purpose of this study is to understand background factors and policy measures facilitating the welfare-to work program for persons with disabilities through comparative analysis between the National Basic Livelihood Protection System in Korea and the Supplemental Security Income in USA. The National Basic Livelihood Protection System in Korea sets a major goal of beneficiary's self-support promotion. For persons with disabilities, however, most of them are classified into the non-workable class, so they have difficulty in getting a job or increasing income and getting out of welfare through work, although they want to work. Compared with this, since 1990's in many developed countries, as a perception that the medical disability isn't equated with non-workability has been widespread and the working environment enabling persons with disabilities to get a job easily has been improved, persons with disabilities are urged to participate work and to escape welfare through linking welfare and work actively, by means of strengthening economical incentives and cultivating workability for beneficiaries, as well as strictly limiting the eligibility rule for workable persons. Thus, this study analyzed the Supplemental Security Income in USA, which is evaluated to manage welfare-to-work strategies for persons with disabilities effectively, as compared with the National Basic Livelihood Protection System in Korea in order to examine which disability concept and working environment affect welfare-to-work strategies for persons with disabilities in the Public Assistance System and how strategies in three dimensions, such as screening the eligible, benefit, and rehabilitation-employment service, which are drawn from above two factors, promote welfare-to-work for persons with disabilities, based on an idea that disability concept and working environment are very important factors to promote the welfare-to-work program for persons with disabilities. Major research results are as follows; First of all, as a result of comparatively analyzing disability concept, working environment, and welfare-to-work strategy for persons with disability in Korea and USA respectively, first, in the disability concept, it was analyzed that while Korea adopted the medical disability concept defining physical and mental impairment as disability, USA adopted the work disability concept considering social environmental factors in the social disability perspective. Second, in the working environment, there were a distinct difference between Korea and USA in that USA provided systematized and various vocational rehabilitation services, gave earned income tax credit for low-income workers, and prohibited employers from discriminating persons with disabilities in employment, promotion, and discharge through affirmative actions. Third, in the welfare-to-work strategy under the public assistance system, from screening the eligible, it was showed that while Korea didn't assess workable persons right, USA led them to work through introduction of standards for assessing vocational abilities, organization of management of assessment teams available for examining vocational abilities, and rigid assessment of workable persons by constant re-examination. Also, in the financial incentive strategy, Korea provided a exclusion for just low-income self-support program earnings, but USA utilized such measures as exclusion for earned income and work expenses, and information provision on financial incentives. In the rehabilitation and employment service, USA was analyzed to obtain results in welfare-to-work by supporting specialized service contents and organized delivery systems, and introducing incentives for service providers and employers to link service participation to a job which guarantees persons with disabilities to escape welfare, although they have difficulty in intervening quickly and have no compulsion in the service participation as compared with Korea. And as a result of analysis of research problems to be examined in this study, first, when comparatively analyzing the disability concept and welfare-to-work strategy in screening the eligible in Korea and USA, the work disability concept based on social disability perspectives was analyzed as an important factor to effectively manage welfare-to-work program for persons with disabilities because it urged workable persons to work. Second, after comparatively analyzing working environment and welfare-to-work strategies in financial incentives and rehabilitation-employment services dimensions, creating working environment facilitating their access to mainstream employment market was analyzed as another factor to promote welfare-to-work programs for them by drawing out active welfare-to-work strategies for the purpose of their participation in the mainstream employment market. Third, as a result of collectively analyzing disability concept, working environment, and welfare-to-work strategies in the public assistance system, based on social disability concept and improvement in working environment to support their participation in labor market, the welfare-to-work program for them were analyzed as being effective one, when screening the eligible for assessing workable persons, financial incentive strategies and rehabilitation-employment services focusing on work participation in the mainstream labor market managed dynamically. Above-mentioned research results gave considerable suggestion to understand and to promote which background and policy measures activated welfare-to-work programs. These research results meant that welfare-to-work program were not regarded as only a means of welfare reform to solve welfare dependence of workable persons and, accordingly, crisis of national finances, and it was closely related to public awareness changes towards disability and environment changes. Immediately, welfare-to-work strategies could be drawn to promote welfare-to-work programs for them, because the disability policy paradigm was shifted towards solving disability problems, by understanding and defining disability from social perspectives considering social-environmental factors rather than focusing on individual's physical and mental impairments, and changing social environment. Therefore, to obtain the positive outcome of the welfare-to-work program, the research results strongly suggest that, before deciding which policy measures should be introduced in the public assistance system, change into social disability perspectives and working environment enabling persons with disabilities to participate work should be preceded, and then such welfare-to-work strategies for them as screening the eligible, economical incentives, and rehabilitation-employment linkage service, according to changes of disability perception and environment, should be designed and managed. According to these research results, in order to the promote welfare-to-work program, above all, Korea should convert present medical disability concept into work disability concept, for improving working environment for persons with disabilities the Anti-discrimination against Persons with Disabilities Act which is recently under discussion in Korea should be enacted in near future together with the enlargement of vocational rehabilitation services, and economical support measures, such as tax credit for low-income workers with disabilities who have characteristics of workers with low income and high expenses, should be prepared. And based on these changes of disability perception and realistic working environment, in the National Basic Livelihood Protection System measures to evaluate and classify workabilities of eligible persons with disabilities should be changed, earned income exclusion and rehabilitation-employment service linkage system sets a ultimate goal of getting stable jobs in the mainstream society rather than promoting limited earning activities in vocational rehabilitation or self-support programs, thus welfare-to-work programs suitable for persons with disabilities should be developed so that their working activities participation gets to increase income and to escape welfare.