사회복지서비스의 지방분권화에 관한 연구

Abstract

오늘날 사회복지서비스의 전달은 개별적, 지역적 욕구에 부합되는 서비스의 제공을 위해 지방정부에서 이루어지고 있는 경향을 보인다. 그러나 전달이 지방정부에서 이루어 진다고 해도 실제로 대상자의 욕구를 반영하는 서비스를 계획하여 제공할 수 있는 것은 서비스의 지방분권화에 달려 있으며, 이는 국가 행정체제의 지방분권화 정도를 반영하는 것이다. 따라서 사회복지서비스의 지방분권화를 이루기 위해서는 국가 행정체제의 지방분권화 정도에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다. 본 연구는 바로 이러한 측면에서 우리나라 지방행정체제에서 사회복지서비스의 지방분권화를 이루는데 있어서의 문제점을 규명하고, 가능화 방안을 제시하고자 하는 것을 목적으로 하였다. 이러한 연구 목적을 위해 행정 체제의 지방분권화를 의사결정권한과 수행능력의 두 측면에서 업무와 인력과 재정을 요소로 하여 문헌조사를 위주로 분석하였다. 분석에 의해 도출된 결과는 다음과 같다. 업무면에서 지방의회는 자치사무와 단체위임사무에 관해서 조례로 제정할 수 있는 권한을 가지고 있다. 그러나 실제로 이 권한은 '법령의 범위 안에서'만 허용되고, 자치사무의 범위가 법적으로 명확히 구분되지 않아 자치사무가 축소될 수 있기 때문에 제한되고 있다. 업무에 있어서 미약한 결정권한은 지방정부가 자치사무를 할 수 없게 하는 것으로 1991년 현재 자치사무의 비율이 50%에도 미치지 못하고 위임사무의 비율이 54.3%∼75.8%에 이르고 있다. 인력면에서 지방공무원의 임용권은 지방자치단체의 장에게 있다. 그러나 실제로는 6급이하의 하위직에 대해서만 임용권한이 행사되고 있으며, 임용권자인 자치단체의 장이 국가공무원인 것을 비롯해 대부분의 국가공무원이 지방정부의 정책을 결정하는 행정 고위직에 배치되어 있다. 따라서 지방공무원의 대다수는 전문성이 요구되지 않는 6급이하의 하위직에 위치하고 있으며, 채용이나 전보, 승진에 개개 직무의 특성이 인정되지 않고 전보가 빈번하게 이루어지고 있기 때문에 전문성을 확보하기도 어려운 상황이다. 재정면에서 지방자치단체는 지방세와 세외수입에 대한 과세 징수권을 가지고 있다. 그러나 지방세의 세목과 세율, 그리고 세외수입의 증감을 자율적으로 결정하여 징수할 수 없고, 또한 국가로부터 용도가 정해지는 이전재정의 비중이 높고 예산편성이 중앙정부의 지침에 기준하여 이루어지기 때문에 세출에 있어서도 자율적으로 결정할 수 있는 권한도 거의 없다. 이처럼 세입과 세출에 대한 결정권한이 거의 없다는 것은 자체조달가능한 재원의 비율이 낮다는 것을 의미하는 것으로, 1992년 현재 지방재정자립도는 서울을 제외한 대부분의 자치단체에서 50%이하의 낮은 수준을 보이고 있으며, 자치단체간, 지역간 격차가 심각하다. 이상에서 우리나라의 지방자치단체는 업무와 인력과 재정의 각 요소에서 자율적인 의사결정권한이 거의 없고 수행능력이 부족한 것으로 파악되었다. 즉, 지방자치 단체는 고유의 업무를 계획하기 어렵고, 계획한다 해도 이를 수행할 수 있는 재정능력과 전문인력이 부족하기 때문에 실질적으로 시행이 불가능할 수밖에 없는 상황이다. 이에 따라 사회복지서비스도 지역사회의 특성과 욕구는 도외시 된 채 중앙정부에 의해 서비스가 계획되고 지방정부는 중앙정부의 일률적인 정책지침을 그대로 실천하는 형식적인 역할만을 수행하고 있을 뿐이다. 이러한 상황에서 사회복지서비스를 지방정부로 이양한다는 것은 국가가 서비스에 대한 책임만을 지방정부로 위임하려는 의도로 보여질 수 밖에 없다. 그러므로 사회복지서비스의 발전적 차원에서 '서비스의 지방분권화'를 이루기 위해서는 행정체제에 대한 중앙정부의 과감한 개혁이 선행되어야 할 것이다. 이에 본 연구의 분석 결과에 비추어 사회복지서비스의 지방분권화를 이루기 위한 방안을 제시하면 다음과 같다. 사회복지서비스 업무는 가능한 한 자치사무로 하여야 한다. 현재 대부분이(80~90%)이 위임사무인 사회복지서비스 업무를 자치사무로 하기 위해서는 자치사무에 대한 지방의회 조례제정권의 범위를 현행의 '법령의 범위 안에서 '보다는 '법률의 범위 안에서 '로 확대해야 할 것이며, 자치사무의 범위를 법적으로 명확하게 규정해야 할 것이다. 또한 위임사무의 경우에도 기관위임사무보다는 지방자치단체의 자율성이 보장되는 단체위임사무로 하는 것이 바람직 할 것이다. 지방정부가 사회복지서비스 업무를 지역적 특수성을 고려하여 자율적으로 계획하기 위해서는 업무의 계획에서부터 지역사회에 기반한 지방공무원에 의해 이루어져야 하며, 이들의 전문성이 확보되어야 한다. 이를 위해 현재 지방자치단체의 고위직에 배치된 국가공무원을 점진적으로 줄여나가는 한편, 5급 이상의 고위직에 지방공무원의 진출이 확대되어야 할 것이다. 또한 직무의 특성에 따라 채용과 승진, 전보 등이 이루어지도록 하여 지방공무원이 전문성을 유지, 배양할 수 있도록 해야 할 것이다. 사회복지서비스 업무를 수행하기 위해서 지방자치단체는 충분한 재원을 확보해야 하며, 지출에 있어서도 자율성이 보장되어야 한다. 재원의 확충 방안으로 먼저 지방세의 확대를 들 수 있다. 이를 위해서는 조세의 세목과 세율에 대한 결정권한을 지방자치단체가 확보할 수 있도록 해야 하며, 국세 중 지방세의 성격이 강한 양도소득세, 주세, 전화세 등의 세원을 지방세로 전환해야 할 것이다. 더불어 현재와 같이 지방재정이 열악하고 지역간 격차가 심각한 상황에서는 국고보조금, 지방교부세, 지방양여금 등 국가 재정지원의 확보가 중요한 방안이 될 수 있다. 국고보조금도 사회복지 재원의 확보라는 측면에서 긍정적 이기는 하나 되도록 지방정부의 자율성 이 보장되는 지방교부세나 지방양여금의 형태로 이루어지는 것이 바람직 할 것이다. 또한 지방자치단체가 자율적으로 지출을 결정할 수 있도록 중앙정부의 지시나 감독은 전체적인 기준을 제시하는 정도에 그쳐야 할 것이다. 그러나 사회복지서비스의 지방분권화를 이루기 위해 무엇보다 중요한 것은 이상에서 살펴본 업무와 인력과 재정의 세 측면이 동시에 고려되어야 한다는 것이다.;It is shown that the delivery of the Personal Social Services tends to be made on the basis of regional characteristics and individuation under the direction of the local government. The planning and enforcement of the Personal Social Services reflecting clients' needs is however considered to depend upon the local decentralization of the services, even though their delivery is attained in the local governments, which then implies the level of the local decentralization in the national administration system. Accordingly, for meeting the local decentralization of the Personal Social Services, the level of the local decentralization in the national administration system should in advance be taken into a deep consideration. In this respect, this paper will mainly focus on handling the problems and presenting feasible countermeasures, for the sake of the local decentralization of Personal Social Services. The results of this research are as follow; Seeing from the side of operations, the local assembly has an authority of enacting regulations on autonomous office-works and mandate office-works of bodies. In fact, this authority is, however, allowed only within ordinances, and is limited because ambiguous is the legal division on the range of the autonomous office-works and then the autonomous office-works can be scaled down. In addition, the weak authority of decision-making has caused the local government to face difficulties in carrying out autonomous office-works, and therefore the rate of autonomous office-works, as of 1991, has just reached less than 50% and the rate of the mandate office-works has marked 54.3% to 75.8%. In the side of manpower, the authority of appoitment belongs to the heads of the self-governing bodies. But that authority can be used only for appointing low-ranking officials below Class 6, and most of national public officials, including the heads of self-governing bodies, have been posted in the administrative high-ranking positions of the local governments where the establishemt and determination on their policies are dealt with. Accordingly, most of the local public officials are working in the administrative low-ranking positions less than Class 6 which do not require specialties, and in case of appointments, transferences or promotions, it is very difficult to secure the specialties because the features of individual duties have been ignored, and also transferences have frequently been in process. In the third, when it comes to finances, the local self-governing bodies have the imposing and levying authority of local taxes and revenues beyond taxes. However, they cannot levy the taxes through self-regulating decision on items andrates of taxation and fluctuations of revenues beyond taxes And also they have scarcely a self-regulating authority of annual expenditures becuase the transferred finances whose usages are determined from the central government is much given weight in the total finances, and the compilation of budget is made on the basis upon the direction of the central government. It signifies the low rate of finance the local self-governing institution can raise by their own initiatives that there is no decision authority on revenue and expenditure by the local self-governing bodies. As of 1992, the self-standing rate of the local self-governing bodies on finances represents the low rate ofless than 50%, and there have been wide differences between the local self-governing bodies themselves as well as regions. From the results mentioned above, it has been understood that the local self-governing bodies are currently lacking of the self-regulating decision powers and the ability to carry out operations assigned. In other words, the local self-governing bodies have difficulties in planning their own unique works, and under these circumstances, they cannot substantially put into operations, even if they can, due to the absolute shortages of their financial capacity and specialists. So, the Personal Social Services have been planned by the central government and the central government has also played a typical role In following and putting into practice its uniform policies, irrespective of the characteristics and needs of the regional communities. If the central government intends to transfer the Personal Social Services to the local self-governments under these situations, the central government only seems to lay the responsibilty of the Personal Social Services on the local governments. For achieving the local decentralization of the Personal Social Services in the level for the better, the central government should precedingly take up a decisive reform in the nation-wide adminitrative system. Judging from the results of analysis on this research field, the comprehensive counterplans for the achievement of the local decentralization of the Personal Social Services can be suggested in the following; The Personal Social Services shall be carried out on the basis of the self-governing office-works. In order to convert the Personal Social Services, mainly consisting of mandate office-works, into the self-governing office-works, the range of enacting authority of the local assembly on regulations should be extended to "within laws" rather than "within ordinances", and should clearly be prescribed in the law. Likewise, in case of mandate office-works, it is more desireable to choose mandate office works of bodies securing more independence of the local self-governing bodies rather than mandate office-works of agencies. For the self-regulating enforcement of the Personal Social Services of the local self-governments through considering the regional characteristics, the local public officials coming from the relevant regions should be able in start making their plans from the beginning of works, and the specialties of these public officials should be secured. For this, while national public officials posted i the high-ranking positions in the local self-governing bodies should gradually decrease, furthermore the local public officials should be urged to advance into the high-ranking positions above Class 5. And the specialties of the local public officials should be maintained and developed to enable their appointments, tranferences and promotions to be made with duties' features for a basis. The local self-governing bodies should secure sufficient financial resources for successful enforcement of the Personal Social Services, and also more important thing is to ensure the level of independence in expenditures. The poor financial state of the Personal Social Services in the local government should be overcome at first through the expansion of local taxes. It is necessay that the local self-governing bodies should keep and secure the decision power on the items and rates of taxation. In particular, tax resources, such as transfer income tax, liquor tax, and telephone service tax with a color of local taxes, should formally be converted into local taxes. Under the present circumstances where most of financial states of local governments are poor and there is a number of regional differences, the central government should increase financial supports for the local governments, such as national subsidy, local grant tax, and local transfer-in-aid. Even though the national subsidy is regarded as a good financial resource in the side of social welfare, rather, financial resources for the local governments should be raised in the form of local grant tax and local transfer-in-aid, which leads to ensuring the self-regulation of the local governments. As well, the central government should be on the position only presenting overall advice or direction to the local governments to let the local self-governing bodies make independent decisions on their expenditures. However, more crucial thing is to take into consideration three important factors simultaneously, such as operations, manpower and finances, in order to attain the local decentralization of the Personal Social Services as examined in the above so far.