일본 장기 요양 보호정책의 발달에 관한 연구

Abstract

This study aims at searching the method for developing the long-term care policy of Korea which keeps up with social need by investgating the Japanese Long-Term Care Policy for solving the aging problems. Therefore in this study, I investigated socio-economic political elements deviding stage as decisive factor of long-term care policy and analyze specialty of service, funds supply, accessibility of service based on the problems of the long-term care policy of Korea as a important policy effect. This study is the apply this paradigm to the Japanese society dividing it into three periodical stages which can be classifical as follows. First period is the after 1960's at which they admit the social responsibility of long-term care, namely the formative period. Second period is the period after 1970's at which because of the inflation, public expenditure was cut down and community-based long-term care service was emphasized on and responsibility of long-term care was shifted to individual and community, so-called deferentiating period. Third period is the period after 1980's at which long-term care developed the integration of health, social services, and medical care. And the client was offered through the unified service delivery system, so-called the unifying period. I proposed the direction for solving the problem of long-term care of Korea and fixing the appropriate social policy camparing the process of development of Japanese Long-Term Care Policy. I insisted that government must bear the more expense to offer the long-term care services for aging and produce the services both of institutional care and community-based services. Above all it must have correct understanding of individualized and specialized long-term care needs for the aged.;우리나라는 지난 30여년간 지속된 산업화와 의학 및 과학기술의 발달로 평균사망율이 저하되고 평균수명 또한 높아져 고령화 사회로 급속히 진행되고 있다. 고령화 문제는 핵가족화 문제를 수반하여 노인 부양의식에 변화를 가져오고 노인 단독가구를 증대시켜 사회복지서비스의 수요를 급증시키게 된다. 노인인구는 고령화가 진행됨에 따라 신체적, 정신적 기능이 쇠퇴하고 거동에 불편을 느끼거나 치매와 같은 정신장애를 가지게 된다. 또한 특성상 만성질환을 가지고 있는 경우가 많으므로 일상생활의 기능 수행시 도움이 필요하며 심한 경우 장기간의 보호(care)를 필요로 하는 '거동이 불가능한' 와상노인의 상태가 되기도 한다. 우리나라에서 거동불편 노인을 위한 사회복지서비스는 과거 무의무탁한 요보호노인을 양로원이나 요양원에 수용보호하는 것이 전부였다. 1980년대 들어와 노인복지법이 제정되므로서 거동이 불편한 노인들을 위해 다양한 시설보호서비스와 재가복지서비스로 가정봉사원서비스가 마련되었다. 그러나 실제적으로 보면, 시설보호의 경우 무료시설은 여전히 생활보호대상노인의 수용보호시설로 제공되고 있으며, 실비유료시설 역시 서비스의 인식부족과 높은 입소요금 문제, 전문적 서비스의 부재등의 문제로 정원미달의 사태이다. 가정봉사원서비스의 경우 거동이 불편한 노인들에게 가사보조, 병간호 등의 서비스를 제공하고 있으나, 가사보조서비스를 주로 하는 만큼 다른 서비스의 보완이 없이는 거동불편노인의 욕구를 충분히 충족시켜 주기에 무리가 있다. 또한 생활보호대상 노인 위주로 제공되므로 일반 가정에서 자녀와 함께 사는 거동불편노인이나 만성질환 노인에게 필요한 전문적인 서비스는 부족한 실정이다. 선진외국에서는 노령 및 만성질환 등으로 거동이 불편한 노인이 일상생활을 기능적으로 수행할 수 있도록 원조하여 삶의 질을 향상시키는데 기여하는 다양한 서비스가 마련되어 있는데 이것을 장기요양보호라고 한다. 본 연구는 일본 장기요양보호(long-term care)정책의 발달과정을 분석하므로써 우리나라의 장기요양보호제도가 사회적 욕구에 부응하여 발달할 수 있는 방법을 모색하고자 하는데 목적을 두고 있다. 장기요양보호정책의 결정요인으로 경제적 요인, 정치적 요인, 사회적 요인을 보고한다. 각 요인별로 경제적 요인에서는 경제성장, 인플레 등과 같은 경제적 특성과 중앙정부의 사회복지 예산 및 노인복지 지출, 특히 장기 요양보호서비스 관련예산을 주요 내용으로 본다. 정치적 요인에서는 집권당의 성격, 장기요양보호정책과 관련된 선행법안의 영향 등을 주로 보고, 사회적 요인에서는 노인인구추이와 고령화정도 등과 같은 인구학적 특성, 장기요양보호 대상노인의 증가, 보호현황 등과 같은 보건의료적 특성, 그리고 사회적 합의를 주요내용으로 하고자 한다. 이와 같이 정책전환의 요인을 사회, 경제, 정치의 제 측면에서 폭넓게 분석함으로써 일본 사회구조의 변화와 노인복지제도의 개혁을 입체적으로 이해하고자 한다. 또한 우리나라 장기요양보호의 현황과 문제점을 살펴봄으로써 주요관점을 도출하고자 한다. 본 논문에서는 일본 노인의 장기요양보호정책 발달과정을 일본경제의 전개과정 및 중요정책의 실시상황에 따라 3단계로 정리하였다. 1단계는 노인 대상의 장기요양보호 서비스 형성기로, 고도의 경제성장기인 1955년부터 복지우선정책기로 설명되는 1970년대, 1972년까지로 한다 2단계는 장기요양보호의 분화기로 1차 오일쇼크인 1973년에서 복지재고론이 대두된 1980년대 초반, 1982년까지로 한다. 3단계는 1983년 이후 최근에 이르는 시기로 보건, 의료, 복지가 통합되어 제도개혁이 일어나는 장기요양보호의 통합단계이다. 일본의 장기요양보호정책의 발달과정을 구분해 보면, 1단계는 1955년 이후 고도성장으로 급격히 늘어난 요보호 노인인구의 문제를 해결하기 위해 다양한 시설보호가 재택복지서비스와 함께 형성되었다. 이 형성단계에서는 이전 시기의 생활보호대상자를 위한 수용시설 보호에서 비롯되었기 때문에 서비스 전문성 수준은 조금 낮은 편이었다. 그러나 재원조달 수준에서는 국민의 소득보장 및 의료보장의 구비와 복지우선 정책의 영향으로 인해 정부의 부담율이 점차 높아지고 있었다. 서비스의 접근성을 보면, 초기단계인 만큼 공공부문과 민간부문의 역할분담과 서비스 수혜대상노인에 대한 서비스의 접근성이 낮았다. 즉, 이 시기는 1960년대 이후 일본이 경제발달로 상호부조와 자조의 원리로 욕구를 개별화, 다양화하여 국가의 복지책임 아래 새로운 복지정책의 필요성이 제기되었다고 보여지나, 실재적으로는 아직도 생활보호위주의 서비스이고, 각 개인의 욕구에 입각한 사회복지서비스는 미비한 상태였다. 2단계인 분화단계는 오일쇼크 이후 복지우선정책이 전개되었으나 70년대 후반부터 복지재검토론과 같이 제도개혁의 요구가 등장하기 시작했다. 1970년대부터 이어져 온 노인복지의 붐으로 노인흠을 비롯한 각종 복지시설이 긴급정비되고, 재택복지 또한 다양화되었다. 1970년대 후반에 들어와 복지재고론이 전개되면서 장기요양보호정책은 지역사회를 기반으로 한 재가중심서비스 위주로 발달되었다. 서비스의 전문성은 이전 시기보다 더욱 발달하였고, 특히 재가복지서비스가 다양화되기 시작했다. 재원조달측면에서는 전반기에는 복지우선정책의 영향으로 정부부담율은 급격한 신장율을 보였으나 후반기로 갈수록 정부의 재원부담율은 낮아지고, 지역사회와, 개인, 민간영역 등으로 분산하는 경향을 보였다. 한편 서비스 접근성 측면에서는 1단계와 비교해 볼 때 시설의 숫적 증가와 가정봉사원 및 재택복지서비스의 다양화 등으로 노인들이 자신의 기능상태에 적절한 서비스를 선택하기 용이해졌다는 점에서 접근성이 높아졌다고 할 수 있다. 3단계인 통합단계에서는 1980년대 안정성장이 유지되었고, 경제정책의 변화 외에 사회의 변화로 사회보장개혁이 불가피해졌다. 이 시기 사회보장개혁은 국고부담을 경감시키는 방향으로 다방면에 전가시키고자 했고, 고령화사회가 진행됨에 따라 보건, 복지, 의료의 세 분야가 통합되었으며, 시설보호와 재가복지서비스의 일원적 체계화도 시도되었다. 따라서 이 시기는 과거에 비해 통합적이고 일원적인 서비스와 중간시설과 같은 다양한 서비스의 개발로 서비스 전문성이 한층 높아졌다. 그러나 재원조달의 측면에서는 정부의 부담이 경감되고, 지역사회, 수혜자 등에 부담을 전가하려는 시도가 두드러졌다. 한편 서비스 접근성의 측면에서 보면, 전 단계에 비하여 효율적인 서비스 전달망과 일원적인 보호체계로 접근성이 만족할 만큼 높아졌다고 할 수 있다. 이상의 논의에서 부각된 관점들을 토대로 우리나라의 장기요양보호정책에서 고려되어야 할 사항들을 보면, 첫째, 서비스 전문성 측면에서는 일단 고령이나 만성질환 등으로 서비스를 요하는 대상노인들에게 장기요양보호가 제공되어야 한다. 따라서 이들에게는 건강 및 기능상태에 따라 사회적 서비스는 물론, 보건, 의료적 서비스까지 제공될 수 있도록 해야한다. 현재 시설보호의 경우 양로원과 요양원에서의 보호가 명확한 차이가 없을 뿐 아니라 심신기능의 장애나 기타 질병을 가진 대상들을 혼합수용 하는 경우가 빈번하므로, 대상노인들의 기능상태와 건강조건을 고려하여 시설보호 할 수 있도록 해야한다. 또한 재가복지서비스의 경우 단기입소나, 주간보호서비스가 보충되어야 하며, 가정봉사원 서비스만으로는 전문적인 서비스를 제공할 수 없다. 또한 보건의료서비스를 제공하는 중간시설과 치료중심의 가정간호를 제공하는 중간서비스와 같은 보건의료서비스가 제공되어야 한다. 둘째, 재원조달의 측면에서는 합리적인 수준에서 지속적인 재원마련 대책이 세워져야 한다. 우리나라의 시설보호와 재가복지서비스의 경우, 보조금 수준이 합리적인 기준에 크게 미달된다. 지역차를 고려하여 수익자. 수혜자에게도 재정부담을 분산시키는 것과 공동모금과 같은 방식으로 지방단체 수준에서 기금을 마련한다면 적은 재정 투입만으로도 많은 효과를 올릴 수 있을 것이다. 한편, 의료적서비스 및 사회적서비스와 같은 양질의 다양한 서비스를 제공받기 위해서는 유료화가 불가피하므로, 정부의 지원을 높임과 동시에 지방자치단체와 수혜자가 나누어 부담하도록 하는 체제가 요구된다. 또는 서비스의 비용을 일시금이 아니라 할부로 나누어 징수하는 방식이나 의료보험, 의료보호 등의 혜택을 받을 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 마지막으로 서비스 접근성의 측면을 살펴보면, 다양한 형태의 보호, 서비스체제가 구비되어 있어야 하고, 효율적인 서비스 전달체계도 갖추어져야 한다. 그러므로 서비스의 접근성을 고려할 때, 먼저 시설보호와 재가복지서비스, 병원, 그리고 그 사이를 이어주는 중간시설 혹은 중간서비스가 체계적으로 연결되어야 한다. 또한 장기요양보호 대상 노인의 기능적 특성과 건강상태를 고려하여 필요로 하는 각종 서비스를 효과적으로 공급하기 위해서는 사례별로 가정봉사원 및 기타의 재택복지서비스와 방문간호 등의 보건서비스를 엮어서 제 서비스와 그 적절한 공급체계를 확보, 관리하는 원조과정이 마련되어야 한다.