한국과 일본의 모자세대 소득보장 정책 비교연구

Abstract

현대사회의 도시화·산업화 과정 그리고 이에 따른 가족해체 현상은 남성세대주의 사망과 이혼을 증가시켜 모자세대의 지속적인 발생을 야기하고 있다. 이들 모자세대에게는 생계유지자인 남편의 부재, 여성 경제력의 취약성 등으로 인한 경제적인 곤란이 가장 심각한 당면 문제이며 따라서 이들에 대한 소득보장은 그 어느 제도적 지원보다도 절실히 요구되는 바이다. 이에 세계 각국에서는 연금, 공적 부조, 수당 또는 보조금 제도 등을 통해 모자세대에 대한 소득보장을 실시하고 있다. 이러한 제도들은 각각의 대상과 급여체계가 어떻게 되어 있느냐에 따라 모자세대를 포괄하는 정도와 제공되는 급여의 수준에서 차이를 보인다. 우리나라의 경우엔 연금, 생활보호, 모자복지급여 제도의 적용 대상이 매우 제한적이며 급여수준이 최저기준에 미치지 못하는 부적절한 수준에 있다. 그러나 일본은 우리나라와 동일한 제도를 가지고 있음에도 적용대상이나 급여 수준이 훨씬 나은 수준에 있다. 이에 동일한 제도를 실시하면서도 모자세대의 포괄정도와 급여수준이 보다 양호한 일본과 우리나라의 모자세대 소득보장 정책을 대상과 급여 변에서 비교함으로써 우리나라 모자세대 소득보장 정책 개선에 시사점을 제공하는데 본 연구의 목적이 있다. 본 연구는 모자세대 소득보장 정책을 적절성의 관점에서 분석하며 대상에서의 적절성을 평가하기 위해 소득보장 정책의 자격기준과 이의 적용에 따른 수혜율을 고찰하였으며, 급여에서의 적절성을 평가하기 위해 급여산정방식과 이에 따른 급여 수준을 고찰하였다. 그리고 각 제도별 분석 결과를 종합하여 이들 제도의 전체적인 적용을 통한 모자세대 소득보장 대상과 급여에서의 전반적인 적절성을 분석하였다. 그 결과 우리나라와 일본의 모자세대 소득보장 정책의 적절성은 다음과 같이 도출되었다. 연금의 대상에 있어서 우리나라와 일본 모두 이혼한 과거 배우자를 포함하지 않고 연령을 제한하지 않으나 우리나라 연금의 당연 가입 대상은 5인 이상 사업장 종사자임에 반해 일본은 전 국민으로 하고 있어 우리나라의 유족연금은 저소득 모자세대를 적절히 포괄하지 못하는 것으로 나타났으며, 유족연금 급여는 우리나라의 경우 기본연금의 40-60%로 산정 하지만 일본은 노령에 의한 소득상실의 경우와 동일한 수준에서 유족연금을 기본연금의 100%로 산정하여 그 급여액이 우리나라의 경우에 비해 최저생계비에 더욱 가까운 수준을 보인다. 생활보호에 있어서 우리나라의 자산기준은 임의 방식으로 낮게 정해지므로 최저생계 이하에 있는 많은 수의 저소득 모자세대를 포괄하지 못하지만 일본은 국민 소비 수준의 향상에 따르고 세대 유형과 지역격차를 반영한 최저생계비로 자산기준을 정하기 때문에 최저생계 이하에 있는 모자세대들을 적절히 포괄한다. 더욱이 연령 제한으로 생계보호를 받을 수 있는 거택보호 대상은 더욱 제한되어 저소득 모자세대를 제대로 포괄하지 못하고 있다. 급여에 있어서도 우리나라 생활보호 급여는 생활보호 예산 규모에 맞추어 책정되지만 일본의 생활보호 급여는 자산기준으로 정한 최저생계비에 미달하는 소득을 보충하는 액수로 지급되어 일반세대 소비지출 수준과의 비교시 일본의 급여수준이 우리나라에 비해 상대적으로 적절하였다. 우리나라 모자복지급여와 일본의 아동부양수당 제도는 공통적으로 모자세대의 범위에 사별, 이혼은 물론 미혼모, 남편의 장기복역의 경우 등을 포함하여 그 범위가 넓지만 우리나라의 경우 실제 보호 대상은 저소득 모자세대 중 생활보호를 받지 않는 대상에만 한하며 중학생, 실업고교생, 3세 이하의 아동에게만 급여가 제공되어 보다 많은 수의 모자세대가 혜택을 받기 어렵게 되어 있다. 이에 비해 일본은 유족연금을 받는 모자세대를 제외한 모든 모자세대가 소득이나 연령에 구애 받지 않고 대상이 되므로 훨씬 많은 모자세대가 혜택을 받는다. 급여에 있어서도 우리나라의 모자복지급여는 수업료, 입학금, 분유비로만 지급되지만 일본의 아동부양수당은 정액의 아동양육비로 지급되어 일반 세대 교육비 지출을 기준으로 할 때 우리나라 보다 적절한 수준에 있다. 이상의 연금, 생활보호, 모자복지급여 및 아동부양수당 제도 각각의 대상과 급여 면에서의 적절성을 다시 전체적으로 종합·비교해 보면, 우리나라의 경우 연금, 생활보호, 모자복지급여 제도는 따로따로 제한된 대상에게만 적용되기에 소득 보장을 필요로 하는 모자세대들을 적절히 포괄할 수 없다. 뿐만 아니라 한 가지 제도를 통해 불충분하게 보호를 받을 경우 다른 제도를 통해 이를 보완할 수 없게 되어 그 어느 한 가지 제도의 급여수준도 최저기준에 이르지 못하는 현 상황에서는 결과적으로 모자세대 소득보장의 전체적인 급여 수준이 최저기준을 달성하지 못하는 것이다. 이에 비해 일본의 경우엔 연금과 아동부양수당을 통해 모든 모자 세대가 일단 소득보장을 받게 되어 있으며 이 두 가지 제도에 의해서 그 급여가 최저생계에 미치지 못하는 경우엔 생활보호를 통해 보완할 수 있도록 되어 있다. 따라서 대부분이 저소득인 모든 모자세대를 포괄하며, 급여는 최소한 최저생계 이상의 수준으로 제공되는 것이다. 우리나라와 일본의 모자세대 소득보장 정책을 대상과 급여 면에서 비교·분석한 이상의 결과는 우리나라 모자세대 소득보장 제도에 다음과 같은 시사점을 제공한다고 결론지을 수 있다. 이제까지의 비교·분석 결과에서 보여지듯이 우리나라 모자세대 소득보장은 전체적으로 볼 때, 연금, 생활보호, 모자복지급여 중 한 가지 제도를 통해서만 혜택을 받을 수 있게 되어 있어 대상과 급여의 적절성을 기하기에 상호보완적이지 못 하다는 결함이 있다. 더욱이 우리나라의 연금, 생활보호, 모자복지급여 중 그 어느 한 가지 제도도 대상으로 삼아야 할 모자세대들을 적절히 포괄하지 못하고 최저기준에 매우 미달하는 급여를 제공하고 있는 현 실정에서 이와 같은 제도 간 상호보완성의 결여는 우리나라 모자세대 소득보장의 적절성을 더욱 반감하는 요소이다. 일본의 경우 제도들 하나하나가 모두 해당 제도의 대상을 최대한으로 포괄하고, 우리나라에 비해 적절한 수준의 급여를 제공하기는 하지만 소득보장이 특히 필요한 저소득 모자세대가 거의 빠짐없이 포괄되고 모자세대에게 제공되는 총 급여 수준이 최소한 최저생계 이상이 될 수 있는 까닭은 연금, 생활보호, 아동부양수당의 세 가지 제도가 상호보완적으로 기능하기 때문이다. 따라서 우리나라의 모자세대 소득보장이 대상과 급여 면에서 보다 적절하게 이루어지려면 제도 각각의 대상 확대와 급여수준의 향상에 앞서 세 가지 모자세대 소득보장 제도들이 상호보완적으로 기능할 수 있어야 할 것이다. 예컨대 연금을 받더라도 현재와 같이 급여수준이 너무 낮아 최저생계 이하에 있는 모자세대들은 생활보호도 동시에 받을 수 있고, 생활보호를 받기는 하지만 역시 급여가 부족하여 소득이 보충되지 않아 경제적인 어려움을 겪는다면 모자복지 급여의 혜택도 합께 받을 수 있는 것이 바람직하다고 여겨진다. 이러한 식으로 상호보완성을 갖추게 된다면 제도 각각의 대상을 무리하게 확대하거나 급여수준을 대폭 상향하지 않더라도 전체적으로는 더 많은 수의 모자세대가 보다 적절한 수준의 급여를 제공받을 수 있게 될 것이다. 연금, 생활보호, 모자복지급여 제도 각각의 대상과 급여체계는 이와 같은 상호 보완성을 기한다는 차원에서 개선이 되어야 할 것이다. 현재 우리나라 모자세대 소득보장은 모든 모자세대를 대상으로 하기보다는 주로 저소득 모자세대를 대상으로 하고 있으나 저소득 모자세대들마저도 제대로 포괄하지 못하고 있으며 그 급여도 매우 미흡함을 보았다. 따라서 현 상황에서는 저 소득 모자세대들만이라도 충분히 포괄하여 보다 적절한 수준의 급여를 제공할 수 있어야 하겠다. 이에 생활보호는 다른 제도에 비해 가장 많은 수의 모자세대를 포괄하고 있으나 아직 그 자산기준이 최저생계 이하에 놓인 모자세대를 제대로 포괄하기에 적정한 수준에 있지 않으며, 실질적인 생계보호를 받는 대상은 50세 이상의 모만 해당되므로 극소수에 불과하다. 따라서 자산기준을 과학적으로 계측한 최저생계비에 근거하여 정함으로써 최저생계 이하에 놓인 모자세대를 제대로 포괄할 수 있어야 할 것이며, 거택보호 대상으로서의 "모"의 연령에 제한을 두지 않는 것이 결과적으로 생계보호를 받을 수 있는 대상을 늘일 뿐 아니라, 대부분이 자활보호에 불과했던 급여를 생계보호 수준으로 향상하는 것이 된다. 마찬가지로 저소득 모자세대를 대상으로 하는 모자복지급여도 제도 간 상호보완성을 기한다는 측면에서 생활보호와 함께 받을 수 있어야 하겠다. 생활보호와의 중복급여를 가능하게 하기 위해선 현재 모자복지급여를 생활보호의 교육보호와 동일한 급여로 지급할 것이 아니라 일본에서와 같이 정액의 아동양육비로 바꾸어 지급해야 할 것이다. 이렇게 정액의 아동양육비를 지급한다면 생활보호와의 중복 급여도 가능할 뿐 아니라 아동의 연령이나 학력에 굳이 제한을 둘 필요가 없게 될 것이므로 저소득에 있는 모자세대는 아동의 연령이나 학력에 구애됨 없이 혜택을 받기가 용이해 지리라 사료된다. 한편 유족연금을 통한 모자세대 소득보장은 사별로 인한 모자세대가 가장 많은 우리나라의 현실에서 특히 중요하지만 연금이 시행된지 얼마 되지 않아 아직은 가입 대상을 확대하기가 어려울 것이다. 이는 보다 장기적인 차원에서 가입대상을 점차 확대해 나가야 할 것으로 보이는데 연금 제도가 어느 정도 정착·성숙된다면 일본에서와 같이 전 국민을 연금 가입 대상으로 함으로써 사별에 의한 모자세대, 특히, 저소득 모자세대까지 유족연금의 혜택을 받을 수 있어야 하겠다. 또한 연금의 재정이 안정됨에 따라 유족연금도 기본연금에의 적용 비율을 노령 및 장해 연금과 동일한 수준으로 상향해야 할 것이다.;The objective of this study is to analyze comparatively the income-maintenance policies for fatherless families of Korea and of Japan, and to find policy implications. The analysis is focused on the eligibility criteria and the way of determining the benefits of survivors' pensions, public assistance, and public allowance or subsidies. Here are the results of t h e analysis. Divorced mothers raising their children are not included in the category of survivors in Korea as well as in Japan. Compulsory Applicants to pension are boarder in Japan than in Korea. While, in Korea, the amount of survivors' pension benefits is only forty to sixty percent of basic pension, in Japan it is one hundred percent of basic pension. The eligibility criteria of Korea's Public Assistance have problems in that means criteria is too low and that beneficiaries of domiciliary care are restricted to mothers over forty-nine. In case of Japan, means criteria is more reasonable and people who are under the least expenses of living are eligible for Public Assistance. In Korea, the amount of Public Assistance benefits are far less than the true least expenses of living, because it is not determined in a resonable way. In Japan, benefits are determined to satisfy the least expenses of living which changes along with the national consumption level. Both Welfare Provison for Fatherless Families in Korea and Dependent Children' Allowance in Japan define the fatherless family in broader terms. Welfare Provison for Fatherless Families in Korea, however, are restricted to the poor families who do not receive the Public Assistance, and have children under four or attending a middle school or a vocational high school. Dependent Children' Allowance in Japan covers a1l the fatherless families that do not receive survivors' pension. While Welfare Provison for Fatherless Families in Korea supports only powdered milk expenses and tuitions, Dependent Children' Allowance in Japan provides a fixed sum of money for raising child. The results of the comparative analysis above imply that income-maintenance policies for fatherless families of Korea should be improved in their complementarity, coverage and level of benefits.