國家能力模型에 따른 政府官僚制 分析

Abstract

이 논문은 한국의 경제정책과 산업구조변동을 설명하는 변수로서의 한국 경제관료제의 구조와 기능, 그리고 역할관계를 국가론적으로 분석하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 기존의 국가이론을 바탕으로 도출된 국가능력이론을 그 이론적 배경으로 삼아 세계체제와 국가 사회세력과의 역동적인 관계를 고려하면서 국가관료제의 제도화와 정책망을 중심으로 파악된 국가능력이 변동함에 따라 경제기획원 중심의 경제관료제의 구조와 기능, 역할관계가 변하고, 이에 따라 경제정책의 방향도 변화함을 살펴 보았다. 그 주된 분석내용을 요약하면 다음과 같다. 1960년대는 세계경제체제가 구축되기 시작한 시기이며, 국가 내부적으로는 군사쿠데타로 집권한 제3공화국이 체제의 정당성을 인정 받기 위해 근대화와 자립경제구축을 국가의 발전전략으로 삼았던 시기였다. 이 시기의 국가기구로서 1962년에 창설된 경제기획원 중심의 경제관료제는 제 역할과 정책수단을 통하여 한국의 경제를 선도하고 산업구조를 변화시켰다. 종합기획기구로서의 경제기획원은 예산 및 외자 등의 중요한 국가자원을 관리·배분하고, 기관 내부적으로는 우수한 인력을 충원하였다. 경제개발계획의 입안과 추진과정을 통해 고도의 학습화능력을 축적하였으며, 타부처에 대하여 의견조정자로서의 역할을 수행하였다. 이러한 제도화의 과정에서 한국의 국가능력은 점차 강화되었다. 그러나 이 시기 부터 배태된 경제개발에서의 불균형성장과 사회에 대한 억압·통제는 한국 사회성격 형성에 지대한 영향을 미쳤다. 1970년대는 유신 이후의 제4공화국이 국가안보와 경제발전을 국가발전전략으로 삼고 중화학 중심의 수출주도 산업화전략을 추진하였던 시기이다. 이 시기의 경제관료제는 국가발전전략을 수행하였고, 구조와 기능이 분화되고 확대되었으며 기술관료적 성격이 강화되었다. 경제개발원(KDI)의 설립 이후 더욱 강화된 경제기획원의 전문성과 학습능력, 그리고 상대적으로 폭이 넓은 기관적 사명은 관료들로 하여금 보다 폭넓은 안목에서 사회·경제 상황을 분석하고 적절한 정책대안을 모색하고 경제정책조정자로서의 역할을 다하였다. 대기업과 중화학공업 중심의 경제정책에서 야기된 경제구조적 문제의 심화와 고도성장지향의 한계가 이미 1970년대 후반에 나타나기 시작했고, 경제기획원은 타부처의 반발에도 불구하고 경제의 자유화와 민주화에 대한 필요성을 역설하였다. 1980년대에 들어서서는 경제위기와 체제의 정당성의 결핍을 안고 출발한 국가는 그간의 발전전략을 재조정하지 않을 수 없었다. 세계경제체제와 국내기업가들의 요구와 위상이 증대하는 가운데 국가의 역할과 기능도 변화한다. 기존의 성장위주의 경제정책에서 탈피하고 산업구조의 재조정을 국가발전전략으로 삼으면서 국가의 능력은 강화되었다. 한국의 산업화정책은 대체로 노동집약적 경공업정책인 제1·2차 5개년계획, 중화학공업을 중점적으로 추진한 제3·4차 5개년계획과 산업구조조정기인 제5·6차 5개년계획으로 나눌 수 있고 각 기간별로는 투자의 성격이 유사했다고 할 수 있다. 한국의 국가는 이러한 산업화정책을 주도하고 변화시키는 주요 변수로서 작용하였고, 이 과정에서의 경제기획원의 구조와 기능, 그리고 위상의 변화는 한국의 국가성격을 설명하는데 중요하였다.;This study intends to delve the cause of Korean Industry Structure Change by analyzing Structure and Function of Economic Planning Board. It includes the whole periods(1962-1989) of Korean Industrialization, which can be divides into four stages according to the political regimes and their different development strategies. A major proposition of this research is that the higher capacity the state has, the better policy performance the state bureaucracy will produce. In other words, if the state has a set of broad policy networks with a specialized state bureaucracy for adjustment and planning the state will achieve a balanced economic development. The theoretical basis is a state capacity theory which is defined with a set of state apparatus and policy networks. Korean Economic planning Board which was established 1963, would lead to change Korean Industry Structure throughout the function of it's adjustment and planning, and mechanism of policy network derived from state capacity.