전자정부 추진조직과 정책 및 성과의 관계

Abstract

Organizational system's influences are reflected through its performance in work distribution and coordination, and operations. Systems effect the policy performance by playing institutional roles in managing interactions among policy actors especially in government organizations. Assuming that e-government lead agencies(hereafter e-government agencies)are the most important independent variables affecting governmental performance, this study aims to analyze the relationship between lead agencies, policies, and performance of e-government. This dissertation presents how e-government agencies have been created and evolved in many countries. It will show how policy and performance of each nation's e-government differs according to the forms of e-governmental agencies. The cross-country analyses examine the cases of eight countries - USA, UK, Germany, France, Korea, Japan, Finland, and Singapore from 1993 to 2005 - through historical institutionalism perspective. As an institution, e-government agencies play roles of planning, implementing, evaluating and coordinating policies. The institution also consists of the leadership of President or Prime Minister in a broad sense. Findings of this study are as follows. First, in early days, e-government agencies are presented in their historical contexts. In a progressive government like USA, the agencies are placed under the Presidential office and are administered by presidential leadership. For nations where inter-ministerial coordination and cooperative administrative culture are developed, regular administrative organizations usually take charge in operative e-government. By contrast, in nations that pursue state-run economic development, the IT bureaucracy has been made for the purpose of implementing nation-wide IT policies and e-government. Second, the e-government agencies have developed in relations with political environments, technology development, and information society. However, the shift arose not from the change of organizations status but from the change of their role under new circumstances. The direction of evolution tells that the agencies have developed through the path of dependency. Third, despite differences within the status and function of the e-government agencies, there are several similarities in all of the agencies. One is that as they pursue a closer relationship through innovation initiated by government, coordination among organizations becomes more important. Fourth, there are organizational differences among e-government policies. In the prime minister's or President's organization, e-government policies focus on governmental re-structuring. In the organizational realm of public affairs, using the IT itself is considered a part of the government's modernizing process. Finally, e-government policy performance is found to be more effective under rubric of the prime minister's or President's organization as long as its political environment is stable. On the other hand e-government policy performance is found to be better in the realm of public affairs when political environment is not stable. As an institution, the e-government agencies in relation with political environment is the most important factor for e-government policies and their performance.;조직체계는 업무의 배분과 조정에 기여하며 조직 운영방식에 영향을 주어 궁극적으로 조직의 성과를 결정하는 요인이 된다. 특히 정부 조직은 행위와 행위자들의 상호작용을 제약하고 규율하는 제도로서의 역할을 수행함으로써 정책성과에 영향을 미친다. 이러한 시각에서 본 연구는 전자정부 추진조직이 정책성과에 영향을 미치는 중요변수라는 전제하에 전자정부 추진조직과 정책 및 성과와의 관계를 분석하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위해 다양한 국가에서 전자정부 추진조직이 형성되고 발전되어온 연혁을 살펴보고 추진조직을 유형화한다. 이후에 추진조직 유형에 따른 정책과 성과의 차이를 살펴본다. 이는 역사적 제도주의 관점에서 제도로서 전자정부 추진조직이 형성되는 역사적 맥락을 분석하고 정책에 미치는 영향을 분석한다. 따라서 본 연구는 전자정부 추진조직과 정책 및 성과와의 인과적 관계를 분석하기 위해 역사적 제도주의 관점에서 미국, 영국, 독일, 프랑스, 한국, 일본, 핀란드, 싱가포르의 8개국 사례를 비교·분석한다. 제도로서 전자정부 추진조직은 전자정부의 추진 주체에 관한 것으로 전자정부 정책을 기획, 집행, 평가하는 공식적 조직을 협의의 범위로 한다. 그러나 이러한 추진조직은 전자정부가 발전함에 따라 조정의 중요성이 증대함에 따라 조정기구까지 그 범위가 확대되었다. 또한, 최고책임자의 리더십이 어떻게 영향을 미치는지 역시 추진조직의 위상과 역할에 중요한 차이를 가져왔다. 따라서 협의의 추진조직에 조정체계와 최고책임자의 리더십 발휘여부까지를 포함한 광의의 추진조직을 제도로서 분석하였다. 이와 함께 시기적으로는 1993년 미국에서 처음 전자정부가 도입된 이래 세계 각국에서 전자정부가 시작된 형성기와 2000년을 전후하여 전자정부 추진조직이 변화한 발전기로 나누어 전자정부 추진조직의 형성과 전환, 전자정부 추진조직과 정책 및 성과의 관계를 살펴보았다. 주요 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 형성기의 전자정부 추진조직은 역사적 맥락에 의해 규정된다. 구체적으로 미국과 같이 진보적인 정권의 정부에서 전자정부 추진조직은 최고책임자 직속기구로 설치되고 최고책임자의 적극적이고 직접적인 리더십이 발휘된다. 부처간 협업과 분업적 행정문화가 발달해있거나 부처의 역할이 강조되는 국가에서는 공공행정을 담당하는 일반부처가 전자정부를 전담하게 된다. 정부주도의 경제발전의 경험이 있는 한국, 싱가포르 등의 국가에서는 별도의 정보화 전문부처를 신설하고 다양한 권한을 부여하여 정부가 적극적인 역할을 담당하면서 국가정보화를 추진하였다. 전자정부는 이러한 국가정보화의 한 부분으로 도입·추진되었다. 둘째, 형성기의 전자정부 추진조직은 각국의 정치적 환경 변화, 기술발전, 국가정보화의 발전에 따라 새로운 추진조직으로 변화하였다. 그러나 추진조직의 위상이나 역할에 변화가 발생하였다기 보다는 새로운 역사적 맥락에 따라 추진조직의 기능의 변화하였다고 할 수 있다. 이와 같이 조직의 위상과 같은 제도적 특성이 변화하지 못한 것은 형성기의 전자정부 추진조직이 새로운 추진조직으로의 전환에 영향을 미쳤기 때문으로 분석된다. 이는 전자정부 추진조직이 경로의존성(path dependency)을 가지고 발전하여 왔음을 알 수 있다. 구체적으로 살펴보면 형성기에 최고책임자 직속기구로 전자정부 추진조직이 형성된 미국과 영국은 전자정부 추진조직이 변화하였다고 할지라도 그 위상에는 변화가 없었다. 그러나 정책기능에 있어서는 형성기에 정책의 기획과 집행에 초점을 두었던 전자정부가 조정, 평가 등의 기능까지 확대되면서 이러한 모든 기능이 최고책임자 직속기구에 집중되는 최고책임자 집중형의 추진조직을 구성하였다. 형성기에 공공행정부처 중심의 추진조직을 구성하였던 독일과 핀란드는 발전기에도 공공행정부처가 중심이 되어 전자정부를 추진하였으며 조정, 기획, 집행, 평가 등의 기능이 공공행정부처에 집중되는 부처중심형의 추진조직을 구성하였다. 반면, 형성기에 정보화 전문부처를 중심으로 전자정부를 추진하였던 한국과 싱가포르는 공공행정부처가 전자정부 추진조직으로 변화하였다. 그러나 초기에 다른 조직의 협의와 참여를 유도하기 위해 범국가적으로 마련된 위원회가 강화되어 조정과 기획기능을 수행하는 기구로 발전하였다. 따라서 전자정부 정책기능(기획·조정·집행·평가기능)이 다양한 조직으로 분산되는 절충형으로 변화한다. 셋째, 이러한 전환이 발생한 요인으로는 크게 정치적 환경의 변화, 정보기술의 발달, 국가정보화의 발전 등이 영향을 미쳤다. 정치적으로는 진보성향의 새로운 정부가 집권하면서 전자정부에 적극적이고 강력한 리더십을 발휘하였고 정책기능을 집중시켰다. 또한, 정보기술의 발전은 새로운 정책에 대한 수요를 제기하게 되었다. 기존의 DB 구축, 특정 접점간 네트워크 구성을 중심으로 전자정부가 추진되던 것에서 불특정 다수의 네트워킹이 가능한 인터넷의 확산에 따라 새로운 전자정부 수요가 발생하고 이에 따라 추진조직이 변화하였다. 넷째, 이와 같은 전자정부 추진조직은 그 유형별로 위상과 기능에 차이가 있음에도 불구하고 발전기의 전자정부 추진조직은 몇 가지 공통적인 특징을 가진다. 첫째는 전자정부 추진조직이 정부혁신과의 연계성이 높아졌다는 것이다. 둘째는 부처간 협업의 중요성이 증대함에 따라 범국가적 조정과 협의를 위한 추진조직으로 변화하였다. 다섯째, 이와 같이 형성된 추진조직은 정책형성과 결정에 영향을 미쳐 전자정부 정책에 있어 국가간 차이를 가져왔다. 즉, 최고책임자 집중형의 전자정부 추진조직은 최고책임자의 정책이념을 실현함으로써 정부의 조직구조와 문화를 변화시키고 국가를 전환시키는 계기를 마련하게 된다. 절충형의 전자정부 추진조직은 정보기술 도입을 통해 행정의 품질 개선과 효율성 제고 등을 목표로 한다. 공공행정 중심의 부처중심형 추진조직에서 정보기술의 도입 자체가 정부 현대화의 일환으로 정보시스템의 효율적 도입, 운영과 정보기술의 활용능력 향상 등 정보화관점의 정책에 초점을 둔다. 마지막으로 전자정부 추진조직과 성과와의 관계를 UN 전자정부 평가를 통해 살펴보면 최고책임자 직속형과 절충형이 정치적 환경이 안정적인 경우 성과가 높은 반면, 정치적 환경이 불안정한 경우 오히려 성과가 낮다. 이러한 결과를 통해 전자정부 추진조직은 정치적 환경이라는 형상(configuration)과의 조합에 의해 전자정부 정책의 성과에 영향을 미치는 주요 변수임을 알 수 있다. 이러한 연구를 통한 정책적 함의는 다음과 같다. 새로운 정책 추진에서 중요하게 고려해야 할 요소로 첫째, 부처간 협력과 조정이 매우 중요하며, 따라서 효율적인 조정 매커니즘이 무엇인지를 고려하여 조정체계를 강화하여야 할 것이다. 둘째, 이러한 조정 메커니즘을 강화함에 있어 최고책임자의 리더십에 의존하게 되는 경우, 정치적 불안정과 최고책임자의 관심정도에 의해 조정기능이 매우 민감하게 영향을 받게 되어 안정적이고 장기적인 정책추진을 위해 반드시 고려해야 할 사항이다. 셋째, 전자정부는 단지 정보기술의 관점에서 정보화를 도입·확산하는 것을 넘어 점차 행정개혁, 궁극적으로는 조직구조와 문화를 개선하는 방향으로 가고 있다. 추진조직은 이러한 목적을 효율적으로 달성할 수 있도록 개선되는 것이 바람직하다. 넷째, 전자정부 추진조직은 각국의 역사적 맥락, 즉 정치·행정적 환경과 경제적 여건 등에 의해 매우 민감하게 반응함으로써 정보화 발전과 환경 변화에 유연하게 대응하면서 지속적으로 변화·발전하여야 한다. 다섯째, 추진조직은 정치적·조직적 이해관계를 뛰어 넘을 수 있도록 정보기술과 정보화의 발전정도, 전자정부의 수준에 따라 조정되는 것이 바람직하다.