동북아 지역의 다자간(multilateral) 안보협력 연구

Abstract

다자간 안보협력체제는 국가들간의 관계가 화해와 협력을 통하여 평화적으로 유지될 수 있다는 자유주의 이론에서 출발하여 탈냉전 이후 새롭게 변화되고 있는 안보개념들과 국제정치의 가장 중요한 화두가 되고 있는 다자주의가 부각되면서 새로운 질서 창조에 중요한 역할을 수행할 수 있으리란 기대를 모으고 있다. 전통적인 안보개념은 국가의 생존 능력이 군사력에 절대적으로 의존함으로써 군사적 외부 위협에 대응하기 위하여 군사력 중심으로 국가의 힘을 극대화하는데 주력하였다. 그러나 국제관계가 보다 다원화되고 국가간의 상호의존성이 심화되면서 전통적인 국가중심, 군사전략중심의 안보개념은 제한적인 것으로 평가되었고 안보개념도 변화하게 된다. 국가들간의 협력을 통한 공동의 안보유지가 무엇보다도 중요한 과제로 인식되게 되면서 협력안보개념은 안보영역을 군사분야 뿐 아니라 정치·외교·경제·환경 등 비군사분야를 모두 포함하는 포괄적 안보개념과 함께 새로운 안보개념으로써 다자간 안보협력에 있어서 안보관의 기초를 제공하게 된다. 다자간 안보협력과 관련하여 주요한 개념의 하나인 다자주의는 행위의 일반화된 원칙을 기반으로 셋 이상의 국가들이 서로 협조하는 관계의 제도적 형태 라고 정의할 수 있다. 다자주의는 일반화된 원칙(generalized principle)이 모든 참여 국가들에 대하여 불가분성(indivisibility)을 가지며 포괄적 상호성(diffuse reciprocity)의 기대원칙은 모든 회원국에 적용된다는 특징을 갖는다. 이러한 정의와 특징으로부터 쌍무주의, 지역주의, 세계주의가 그러한 관계에 개입된 국가들의 숫자나 지리적 범주를 근거로 한다면 다자주의는 다수의 국가간의 관계를 전재로 하지만 그 보다는 국가간의 관계의 성격, 질적인 내용을 기반으로 유형화한 것이라 할 수 있다. 동북아 안보환경은 다자간 안보협력과 관련하여 구조적 측면에서는 미국·일본·중국·러시아라는 지역 4대 강국의 이해가 대립하고 있고 냉전의 정치적·군사적·영토적 갈등 요인들이 그대로 잔존하고 있다는 특징을 갖는다. 역사적·문화적 측면에서는 다자주의 경험의 부재와 이들 국가들간의 동질성이 기대만큼 크지 못하다는 특징을 들 수 있다. 냉전 기간 동안 이 지역 안보가 쌍무적 안보동맹에 의해서 유지되어 왔으며 오늘날 더욱 공고화되는 경향을 보이고 있다. 특히 동북아 안보현실을 감안해 볼 때 탈냉전 이후 미국의 동북아 지역 내 위상이나 개입이 상대적으로 약화될 경우 예상되는 힘의 공백을 메우기 위한 중국과 일본의 치열한 경쟁을 효과적으로 제어할 수 있는 장치가 부재하다는 점은 동북아 안보환경의 취약성이라 할 수 있다. 동북아 안보환경의 특수성과 취약성은 냉전의 종식에도 불구하고 동북아 지역 내 안보안정을 확신할 수 없는 상황을 초래하였으며 지역 안정을 위한 새로운 방안과 논의의 필요성을 불러 일으켰다. 따라서 최근 들어 다자간 안보협력에 대한 국제적인 제안과 논의가 활발하게 이루어지고 있으며 관련국들 역시 그 필요성에 대한 의견수렴과 보다 긍정적인 입장변화를 보이고 있다. 동북아 지역 내 다자간 안보협력에 대한 각국의 입장이 보다 긍정적으로 변화하고 이러한 논의가 가능할 수 있는 국제적 분위기 조성에도 불구하고 안보체제로 구체화되는데는 많은 어려움이 예상된다. 먼저 안보에 관한 지역협력 및 화합의 틀을 형성하는데 촉매제 역할을 할 수 있는 공통된 안보위협 인식이나 동북아 지역을 단위로 하는 정체성(identity)은 일반적인 기대와는 달리 정치·경제·문화·역사의 다양성으로 인하여 형성되기 어려운 상황이다. 다자주의 전통의 결여와 리더십의 부재 역시 다자간 안보협력의 실현과 관련하여 가장 큰 취약점으로 지적되고 있다. 다자주의가 다분히 유럽중심의 역사 속에서 진행되어 왔다는 점을 상기 해 볼 때 전통적으로 위계적·쌍무적 관계를 바탕으로 국가들간의 관계가 규정되어온 역사적 경험 뿐 아니라 냉전을 거치면서 공식화된 안보체제 역시 쌍무적 동맹관계에 의해서 오늘날까지 유지되고 있다는 점은 이 지역 내 다자주의의 적용과 관련하여 상당한 부담으로 작용하고 있다. 특히 안보협력을 속도감 있게 추진하고 제도화하는데 있어서 필수적이라 할 수 있는 리더십의 부재는 미국이 1995년 2월 전략보고서에서 밝힌 바와 같이 기존의 쌍무적 동맹관계를 훼손하지 않는 범위 내에서 다자간 안보협력을 수용한다는 소극적·제한적인 지지입장과 관련된다. 즉 이 지역의 안보에 가장 큰 영향력을 행사할 수 있는 미국에게 사실상 쌍무적 동맹관계에 기반한 기존의 안보체제에 대하여 대체적으로 만족하고 있는 상황에서 세력변화를 야기할지도 모르는 새로운 체제에 대한 적극적 지지와 리더십을 발휘하길 기대하기 어렵다. 미국은 다자주의의 필요성은 인정하지만 기존의 동맹관계를 보완하는 수준으로 제한하고 싶어하며, 역내 국가들의 안보협력의 여론을 수렴하되 앞장서서 안보협력의 제도화를 추진하려는 의사는 약하다. 미국의 소극적인 자세는 리더십의 부재를 가져오고 리더십의 결핍은 안보협력의 제도화를 실현시키는데 있어서 결정적인 제약요인이 되고 있다. 동북아 안보환경의 특수성에서 비롯되는 제약요인들과 제도화의 문제 그리고 관련국들 간의 쌍무·다자관계에서 비롯되는 현안들이 아직 해결되지 못한 채 난제로 남아있다. 따라서 가까운 시일 내에 동북아 지역에서 유럽의 CSCE/OSCE와 같이 국가들간의 분쟁을 사전에 예방하고 확대되는 것을 방지하는 다자간 안보협력체제가 성립되기는 어려울 것이다. 그러나 냉전 종식 이후 새롭게 부가되고 있는 시대적 과제를 수행하고 아직까지 안보안정을 확보하지 못한 동북아 안보상황을 개선하는데 있어서 다자간 안보협력이 기존의 쌍무동맹과는 다른 역할을 수행할 수 있으므로 단시일 내에 다자간 안보협력체제가 동북아 지역 내 실현되는 것이 불가능할 지라도 중장기적인 비전을 갖고 현실적인 제약요인들을 극복하기 위한 노력은 계속되어야 할 것이다. 동북아 지역 내 다자주의와 안보협력을 실현시키기 위한 발전 방향으로써 중·장기적 목표설정, 기존의 쌍무관계와 다자관계의 병행, 제도화 노력이라는 세 가지 기본방향과 이를 뒷받침할 수 있는 전제조건으로써 첫째, 중·장기적인 목표 하에 동북아 현실에 맞는 새로운 모델 개발, 둘째, 다자적 관계가 기존의 역내 쌍무적 관계를 대신하는 것이 아니라 상호보완적인 관계로 발전 가능하다는 인식의 확대, 셋째, 제2차 세계대전 이후 냉전 기간 동안 형성되었던 기존의 지역질서를 인정한다는 상호양보와 타협이라는 현실적인 인식, 마지막으로 공식적인 국제기구로 제도화하기 위한 정부차원의 노력을 제안하였다. 해방 후 1980년대까지 한국의 안보는 전적으로 미국과의 쌍무 동맹관계에 의존하여 유지되어 왔다. 그러나 미국의 동아시아 안보정책이 쌍무주의의 집착에서 벗어나 다자주의의 적절한 활용을 모색하고 있을 뿐 아니라 한반도 안정과 평화가 안보적 쌍무관계에서 벗어나 동북아 소지역차원에서 다자간 안보협력으로 확보될 수 있다는 인식이 크기 공감을 얻는 시점에 들어섰다는 점을 충분히 고려한다면 한국의 국가안보는 기존의 안보관계를 확고히 하는 현상유지 정책과 함께 이러한 변화에 효과적으로 대처할 수 있는 유연성을 동시에 요구한다. 즉 역내 국가들간의 쌍무관계를 기본축으로 유지되고 있는 안보체제를 공고히 하는 동시에 다자관계에 기반한 안보협력을 적극적으로 활용할 수 있는 방안을 마련하는데 노력해야 할 것이다. ; The post-cold war era has produced a new interest in multilateralism as a mechanism to regulate international relations. This study attempts to understand the present security conditions and the value of multilateral security cooperation system in Northeast Asia. First the paper examines the theories on multilateralism and international security, to be followed by an analysis of the actual relations among the regional nations and factors motivating and prohibiting cooperation in the present system. On the base of this discussion, the paper considers whether bilateral and multilateral security systems can coexist and whether a multilateral security system can be institutionalized. The paper suggests three possible directions of development to actualize the system: a) establish a long-term plan and design a new model of security cooperation adequate to Northeast Asia, b) try to harmonize bilateralism with multilateralism, c) and institutionalize the security cooperation. Finally this analysis proposes that this system would better guarantee the peace on the Korean peninsula and better facilitate the reunification process. With the end of the cold war, the bipolar order has been dissolved, and many have expressed the hope that a more pacific and tranquil world based on the notion of equality of states would now replace the cold-war order. However, in spite of the hope and expectation, a new world order has yet to be achieved. By contrast, Northeast Asia is currently in a state of flux and transition. Northeast Asia has become a region where the interests of four great powers, the Unites states, Russia, China and Japan intersect and the prospects for a security order in the 21st century are not certain despite its growing strategic importance. Another feature of the security situation in this region is the high potential for conflicts. Northeast Asia still suffers from divisions that accentuate the differences in interests, ideologies and cultures. Territorial disputes of the cold war period continue as evidenced in the division in the Korean peninsula between South and North Korea, the Taiwan Strait between China and Taiwan, and the Northern territories between Russia and Japan. At the highest level of security there is a debate about the consequences of the changing balance of power. In the early 1990s there was an edgy discussion about the possibility of a "vacuum of power" following the disintegration of the Soviet Union. However, this power vacuum scenario did not materialize because the United States did not retreat from the region. Inevitably many worry about the possibility of the rise of China in the region. According to the changing international order causing regional security uncertainty, multilateralism and new security cooperation should be aggressively explored in order to resolve the uncertainty in Northeast Asia. Possible models to emulate are CSCE/OSCE in Europe and ARF of ASEAN. The Europeans, especially, have developed a common security model, and their approach to cooperative security as a future security framework in the 21st century is based on the idea of multilateralism. But there is no concrete multilateral security cooperation system in Northeast Asia. It might be an effective mechanism with which various security threat can be settled. Thus, for all the regional unstable factors, regional nations in Northeast Asia now recognize the necessity of a certain kind of comprehensive security cooperation. In spite of the necessity, it is not easy to actualize this system in this region. First of all, there are few issues that link most states in Northeast Asia together, although there are many similar problems with unconnected solutions. Therefore, there are few incentives to cooperate in the security dimension. What still remains is the inheritance of the cold war mentality, making it difficult for the regional countries to cooperate. It must be stressed that there are few experiences of multilateralism in this region. The application of multilateralism must be a new attempt, because the existing security system is based on bilateral military alliances. In addition to this problem, we have to consider the way the new security system coexists with the existing system and overcome the absence of leadership. In particular, due to continued conventional military threats from North Korea even after the end of cold war and uncertainties emanating from North Korea s economic crisis, the South Korean government has been interested in the forging of a multilateral security cooperation in Northeast Asia. Ever since the end of the cold war, South Korea has consistently advocated the need for multilateral security dialogue, and actively participated in various multilateral forums both at the governmental and non-governmental level. But regarding South Korea s attitude towards multilateral security in Northeast Asia, it is very important that multilateralism is be seen not as substitute for, but rather a supplement to, bilateral arrangements. South Korea must have a clear idea about what it can be expected from a multilateral security mechanism and should consider that the principal rationale for multilateral security dialogue in Northeast Asia comes from increasing strategic uncertainties in the post-cold war era, which can not be properly managed by existing bilateral arrangement. Thus multilateralism and bilateralism are mutually supportive and should not be seen as an "either-or" proposition. As far as the establishment of a multilateral security cooperation is concerned, South Korea has to be careful and modest in its approach to multilateralism.