한국 지역정치의 변화와 지역운동의 제도화

Abstract

This thesis began with an interest in the meaning of the local in the age of globalization, particularly the possibility of localization with grassroots democracy. Studies on democratization in the late twentieth century paid attention to the nature of the transformation of protest movements, labeling it as "the third wave of democratization," "contentious politics for a new century," "institutional self-transformation of movement politics," "popular mobilization and transition to democracy," and the like. This thesis focuses upon the development of local politics in Korea, with special reference to the transformation of local social movement which used to be characterized as anti-government protest movement. The local political scene began to change since 1991 when the local governments were granted autonomy. More specifically, the major concern of this thesis is the effect of the institutionalization of local social movement: Would it activate the local civil society and strengthen popular mobilization? Or, would it eventually lead to the end of the movement itself by the loss of activists and support ground? These questions were pursued in a case study of the city of "A." There are good reasons for selecting "A" city as the site. It is well known for the success of NGO protest movement through the 1980 s and has served as a nation-wide model for labor movement, civil movement, and allied local political movement. But recent development of cooperation and collaboration with the local government gave rise to debates between institutionalists and anti-institutionalists around the genuine role and legitimacy of local social movement. The data used for the analysis include internal documents of the local administration, parliament and the local movement organizations, internet homepages and information about the city, local newspapers, data collected though in-depth interviews with local politicians/administrators and leaders of the organizations, and the notes from participant observation of various local events. The issues dealt with in this thesis are, the process of the institutionalization of social movement at the level of issues and the organizational and individual levels, the moments which made the social movement organizations choose the route of institutionalization, the effects of the institutionalization on the internal conditions of the organizations and interrelationship among them, the impact on the local civil society, and the meaning of the institutionalization for general local politics and for the future of local democracy. Significant findings can be summarized as follows: First of all, the local social movement in the city, which had been diversified during the 1980 s, underwent institutionalization at every level since 1991: many issues raised by the local movement organizations have been taken up by the local government; movement organizations tended to resort to institutionalized methods more often and made efforts to utilize public funds and other institutional resources; and, many individual activists joined local institutional politics and administration. Secondly, changes in the political opportunity structures and in the sphere of local social movement have contributed to the institutionalization. In the first place, the local autonomous government enabled citizens active participation in the local politics. In addition, the horizon of the relationship between the local government and movement organizations altered from an antagonistic one to a partnership of a support-patronage exchange, more rapidly after the big shift in the central government. In the sphere of local social movement, being challenged by the birth of diverse new social movement organizations, the existing organizations had to compete with them in every aspect, including obtaining institutional support from the local government. Finally, the impact of the institutionalization upon the local social movement, civil society or the local politics did not appear positive. It is difficult to accept that institutionalization is the last stage of the movement cycle which eventually leads to a popularization of social movement. If the institutionalization of local social movement in "A" city had a positive effect, it enabled a steady reproduction of the organizations. However, it invited an unwelcome results as well: the organizations lost the old vitality due to the internal conflict around the organizational interest and the identity crisis. In addition, not all the movement organizations underwent institutionalization at the same pace, and the success of some marginalized the others. The prospects on participatory democracy and activation of local politics does not seem bright either because of the demobilization/shrink effect of the institutionalization. With respect to local civil society, the citizens were made objects by the institutionalized social movement led by a small number of the activists. In consequence, instead of encouraging popular political mobilization, the institutionalization can mean no more than a co-optation of the small number of elites. Participation of individual activists in the local politics cannot be misidentified with political empowerment of the organizations or the civil society. In other words, the institutionalization of social movement occurred in A city so far reveals the effect of legitimizing the nominal local autonomy rather than raising its quality. For local movement to empower the civil society and to enhance the level of local politics to a substantial autonomy and democracy, an appeal to a wider citizen participation is required. Institutionalization of movement organizations is an ongoing process, and there is no such a thing as the completion of a process. Some changes have been observed in the pattern of institutionalization of social movement in "A" city after the field work: the partnership relation between the local government and the movement organizations was not firm or stable enough to be reproduced; the activists who had left the institutionalizing movement hung around and continued their activities of an uninstitutional style often affiliated with other organizations; more radical and uninstitutional methods of protest were resorted to even after movement institutionalization. These indicate that the process of movement institutionalization is not irreversible. ; 지구화 시대를 맞아 지방의 의미가 새롭게 부각되는 한편 지방 자치 실시 이후로 지역 단위에 대한 구체적인 연구 필요성이 제기되고 있다. 이는 특히 지방자치가 남미, 동구의 민주화 변동과정과 궤를 같이 하는 한국사회의 민주화 요구였다는 점에서 각별한 중요성을 갖는다. 즉, 권력의 공간적 분권으로 민주주의 심화에 대한 기획을 담고 있었던 것이다. 이에 본 논문은 세 번의 지방자치 선거를 치른 지금 지역정치는 과연 어떤 모습으로 자리하고 있으며 그 가운데 지역 사회운동은 어떤 역할을 하고 있는가 하는 물음에서 출발하였다. 그런데 제3의 민주주의 물결에 합류한 나라들의 민주화과정은 제도정치영역과 사회운동영역 상호 관계의 변화를 보여준다. 이는 무엇보다도 민주화 운동의 요구가 제도적 질서로 자리할 수 있는 기회가 열린 데서 비롯된다. 반체제로 이해되던 사회운동 영역이 제도 정치 영역의 협력자가 되고 제도정치영역 또한 사회운동 영역의 요구를 수용하고 협력을 구하는 시도가 이루어진다. 이러한 현상은 1991년 지방의원선거 이후 지역 수준에서 전개되는 정치과정과 지역운동의 변화에서도 발견된다. 이에 본 논문은 지역운동의 제도화로 개념화할 수 있는 이러한 현상이 지역시민사회 활성화로 이어져 동원의 토대를 강화할 것인가 아니면 운동가 유출과 지지기반 훼손으로 운동의 쇠퇴를 부추길 것인가라는 문제의식에서 다음의 연구문제를 설정하였다. 첫째, 지역 운동이 어떤 과정을 거쳐 제도화되는가, 둘째 지역 운동이 제도화의 길을 모색하는 것은 어떤 계기에 의한 것인가, 셋째 지역 운동의 제도화는 지역 운동단체들간의 관계와 개별 운동단체 내부에 어떤 효과를 가져오는가, 넷째 지역 운동의 제도화는 참여민주주의 실현의 장으로 주목되는 지역시민사회에 어떤 효과를 가져오는가, 다섯째 지역 운동의 제도화가 지역 정치 전반과 민주주의 전망에 대해서 갖는 함의는 무엇인가. 이와 같은 연구문제를 규명하기 위하여 이 논문이 채택한 연구방법은 지역사례연구이다. 이 연구의 중심 사례는 A시로 1980년대 이후 지역 운동의 전개과정에서 전국에 모범사례로 알려진 활동을 전개한 곳이다. 또한 야당에 의한 정권교체로 대표되는 중앙의 변화에 상응하는 지역 수준의 변화, 사회운동 경력을 가진 민선시장의 등장도 주목된다. 이런 가운데 지역 운동단체들의 제도화 경향에 대한 지역 운동단체 회원의 공개적인 비판이 이루어지기도 하여 운동의 제도화와 관련 의미 있는 연구대상이다. 자료수집과 분석은 다양한 방법을 동원하였다. 분석에 활용된 자료는 시행정부·시의회·지역 운동단체의 간행물과 문건, 인터넷상의 A시 관련 홈페이지와 PC통신상의 <A네트워크>, <한국민간단체종합정보> 등에 대한 검색, 지역신문기사, 지역의 정치엘리트 집단과 지역 운동단체 대표와 실무자에 대한 심층 면접, 지역 행사나 간담회, 포럼 참관 등의 참여관찰 기록 등이다. 수집된 자료의 분석은 주로 질적 방법에 의존하였다. 연구 결과 1980년대 이후의 꾸준한 성장을 바탕으로 운동 영역이 분화되고 다양해진 A시의 지역 운동은 1991년 지방자치제도의 실시 이후 점차 제도화되는 과정을 보여주는 것으로 드러났다. 이에 본 논문은 (1)지역운동의 제도화 과정, (2)지역운동이 제도화의 길을 택하게 되는 계기, (3)지역운동의 제도화가 지역 운동단체 내부체계 및 구성과 운동단체들간의 관계, 지역시민사회에 가져온 효과, (4)지역운동의 제도화가 지역정치 전반과 지역의 민주화에 대해서 갖는 함의 등을 분석하였다. 분석내용을 요약하면 첫째, 지역 운동의 제도화 과정에서는 이슈, 운동조직, 운동가로 구성되는 사회운동 요소를 일상화, 포섭, 흡수의 제도화 차원에 대응시켜 다루었다. 먼저 이슈 차원에서는 자전거타기 운동, 남은 음식물 쓰레기 사료화 운동, 실업극복운동 등이 자치단체의 정책사업으로 포용되는 제도화 과정을 분석하였다. 운동조직의 차원에서는 비제도화된 행위방식의 채택이 감소하고 제도적 자원의 활용은 더 많이 채택하게 되는 과정을 분석하였다. 개인적 차원의 제도화로는 운동가들의 정책과정 참여와 제도정치 진입과정을 살펴보았다. 둘째, 지역운동이 제도화의 길을 채택하는 계기를 크게 정치기회구조의 변화와 지역 운동 영역 관련 요인으로 나누어 살펴보았다. 중앙 수준에서 제도정치 영역과 운동 영역간에 지지·후원 관계가 형성되는 정치기회구조의 변화가 이루어지는 동안 지역 수준에서는 시의회 구성과 민선 단체장 출현을 계기로 지역운동의 지역정치과정 참여 가능성이 열리게 되었다. 이밖에 지역의 야당 정치엘리트집단과 운동 영역간에 유지되어 오던 공조관계가 야당에 의한 정권교체를 계기로 의견교환 이상의 집행력을 갖게 된 것, 지역사회권력구조에 의해서 제도정치 영역과 운동 영역의 정치적 지지·후원 관계가 제한되고 변형되는 것 등이 지역운동의 제도화와 관련된 지역 정치기회구조로 분석되었다. 지역운동의 제도화와 관련된 운영 영역의 요인으로는 운동 이슈의 성격, 운동조직의 특성, 지역 운동단체들간의 관계 등이 의미가 있었다. 특히 지역운동단체들의 관계에서 1990년대 이후 새로운 운동단체들의 등장으로 운동영역이나 부문이 겹치는 가운데 운동단체들간의 경쟁과 조직적 이해관심이 제도화를 촉진하고 있다. 이런 가운데 제도정치영역과 공조관계를 형성한 단체와 그렇지 않은 단체들간의 제도화 경쟁이 이어질 가능성을 안고 있었다. 끝으로 지역 운동 영역의 부분적인 제도화가 지역 운동, 지역시민사회, 지역정치 전반에 가져오는 효과를 살펴보았다. 먼저 지역운동의 측면에서는 A 지역에서 보여주는 운동의 제도화가 운동 주기의 마지막 단계에서 나타나는 현상이라고 보기는 어렵다고 판단되었다. 또한 지역 운동의 제도화가 가져오는 긍정적인 효과로 지적되는 운동의 대중화는 한계가 있었다. 즉, 행사참여인원은 늘어나지만 그것이 조직의 강화로까지 이어지지는 않는다. 운동조직의 안정적 재생산과 유지라는 측면에서는 긍정적인 효과가 있었지만 조직적 이해관심과 운동 정체성이 내부 논쟁을 불러일으킴으로써 활동력을 저하시키는 문제가 있었다. 또한 지역의 모든 운동단체들이 같은 시기에 비슷한 정도로 제도화되지 않기 때문에 지역 운동 영역 일부의 제도화가 다른 부분의 주변화를 결과하기도 한다. 한편 지역 운동단체의 제도화가 탈동원/위축의 효과를 가져옴으로써 지역 정치의 활성화와 더불어 기대되는 참여민주주의의 전망은 그리 밝다고 할 수 없었다. 지역 운동 영역의 제도화가 지역시민사회에 가져오는 효과를 살펴보면 지역 운동 영역의 제도화가 운동의 대중화라는 이점을 살리기보다는 탈동원으로 귀결되어 소수에 의한 기획과 활동으로 축소되는 가운데 지역주민들은 또다시 대상화되는 문제가 있었다. 그 결과 광범위한 주민 참여를 이끌어내는 동력이 되기보다는 엘리트의 참여 수준에 머물고 마는 한계가 있다. 이런 가운데 지역 운동의 제도화는 지역정치가 실질적 자치로 발전하기보다는 형식적 자치의 정당성을 지지해주는 선에 머물러 있다. 따라서 시민세력화 수준이 높아지고 자치의 수준이 향상되기 위해서는 지역 운동 영역이 운동가 개인적 차원에서 이루어지는 제도정치 영역 개입을 운동단체의 정치적 영향력 확대로 동일시하지 않고 지역주민들의 광범위한 참여를 조직해낼 수 있어야 한다는 점을 지적하였다. A시에서 운동의 제도화는 진행중인 과정이며 어느 시점에서 완결되었다고 보기는 어렵다. 제도화이후의 추이를 검토해본 결과 지역의 제도정치 영역과 운동 영역의 정치적 지지·후원관계가 흔들리는 현상이 보였으며, <음식물 쓰레기 사료화 운동>이 시의 청소정책으로 흡수된 이후에도 또 다른 쓰레기 관련 운동을 기획한다는 점에서 운동의 제도화가 운동의 소멸을 뜻하는 것은 아니라는 점, 지역내에서 비교적 빠르게 제도화의 길을 가는 운동단체를 이탈한 운동가들이 활동을 중지한 것이 아니라 활동의 장을 옮긴 것이라는 점 등을 볼 때 단순하게 운동의 위축으로 결론 내릴 수 없다는 것을 알 수 있었다. 무엇보다도 일면 제도화 과정을 밟는 운동단체라 하더라도 그들 활동 목표나 지향이 제도적 질서의 한 부분으로 완전히 자리하기 전까지는 그들 행위목록에서 비제도적 행위방식이 삭제되는 것은 아니었다는 점에서 지역 운동의 제도화가 불가역적인 과정이 아니라는 사실을 확인할 수 있었다.