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미군정과 대한민국 초기(1945-50년)물자수급정책연구

미군정과 대한민국 초기(1945-50년)물자수급정책연구
Other Titles
Supply and demand policy for commodities between1946 and 1950 in South Korea
Issue Date
대학원 사학과
이화여자대학교 대학원
This study explores the supply and demand policy for commodities, which was the most important means for economic stabilization between 1945 and 1950 in South Korea. The United States occupation forces did not initiate any long- range socio-economic reforms or economic stabilization policy until the Joint Commission adjourned on May 8, 1946. The U.S. Military Government authorities in South Korea aimed to provide urgently needed relief and prevent a rise in disease and unrest. That is why the United States authorities imagined that their involvement in South Korea would be short, based on the mistaken belief that unification would be speedily achieved. Because of this situation, prices jumped. This was caused by the shrinking of production, due to the severance from the Japanese economic block and the division of this country at the 38th parallel, and the lack of order in the distribution structure. Therefore, it was a matter of urgency to supply people consumer goods and food, in order to make Korean society stable. The Military Government took steps to import from the U.S. and Japan to bring more goods into the economy, with the Civilian Supply Programs which were financed by the Government Appropriation for Relief in Occupied Area(GARIOA). They also instituted allocation and price control programs for certain key commodities, produced in vested companies, and resumed a rice collection program, accompanied by the rationing of rice at a price consistent with the stabilization program. The civilian supplies imported by the Military Government consisted of relief goods such as food, clothing, cotton, fertilizer, petroleum products, coal, etc. and amounted to $424,321,000. However, the supplies did not always arrive within the time allotted because approval of the Civilian Supply Programs was delayed, due to military inefficiency. In addition, there was no inventory of the materials on hand until new instructions, based on the inventory, were written on April 1, 1948. Therefore, illegal losses of materials were very heavy. To deflate the currency, the Military Government planned to deposit the revenues from the sales of the materials into blocked accounts, but did not do as planned, because the Military Government spent the money as circumstances dictated. To stabilize the general price level at 70 times to 90 times the 1937 average, the Military Government controlled the prices of the Korean-produced commodities. The controlled prices of the commodities were lower than the production costs, and production was lagging. Therefore the Military Government collected only very few commodities to distribute to civilians. On top of this, public officials and an association of right-wing youth were given preference in the distribution of those few goods that were available. The rice collection program, the most important single stabilization factor, could not succeed without resorting to coercive measures because the government s purchase price was lower than the production costs. In consequence, even though the Military Government announced a general level of the daily ration to the non-suppliers in South Korea to be at least 2.5 hops of grain per person per day, the average ration was only 1.93 hop or 290grams(1,015 calories) per person per day, which was half the average consumption. Non-suppliers had to make up the difference by buying on the black market, paying 5.4 times the government ration price. In addition, a huge amount of rice collection fund was one of inflationary factors. Following the establishment of the government of the Republic of Korea, the Korean Government pledged itself to a vigorous continuation of rehabilitation efforts through the utilization of indigenous resources to the maximum extent possible. It criticized the Military Government s policy, because it was not based on the production of commodities. The Economic Cooperation Administration designated an economic development program, differentiating it from the "disease and unrest" and replacement program carried out by the Department of the Army in Korea. Therefore, a chance to implement a positive supply and demand policy was provided at that time. However, a premise of American aid was economic stabilization. With serious inflation, an economic stabilization policy, which focused on holding back the currency, was selected, and the positive economic development program was suspended. So, the supply of the commodities relied on the import of aid goods financed with U.S. aid fund just as before. Even though the Korean Government was already established, responsibility for procurement of aid was not transferred to the Korean government. The Office of Supply of the Korean Government operated only the receipt, allocation, storage, and distribution of aid goods in accordance with E.C.A plans. This is because the Procurement Authorization was one means for the U.S. to control the aid to Korea, and the U.S authorities didn t want to transfer this control to the Korean Government. The Office of Supply tried to undertake reforms of the distribution machinery, but large tonnages of aid supplies were accumulated in the port transit storage areas. There were three major reasons why this accumulation occurred. The first of these was the inability of the end user to finance the purchase of aid supplies in local currency. The second was the failure to provide sufficient railway cars for shipping aid supplies to the designated areas of use. The third was a lack of cooperation or coordination between the Ministries of the Republic of Korea and the Office of Supply in designating qualified end users for the aid supplies received. In addition to these distribution problems, the Korean Government tried to underprice imported aid goods, and most imported aid goods were sold at a price which was lower than 100% of the landed cost figured at 450 won to one U.S. dollar. However, the open market prices of these commodities were three to four times higher than the Office of Supply prices. The government revenue from sales of the aid goods was reduced and the end user had to buy the commodities at high priced. With the recommendation of the Korean Government-American Mission Economic Stabilization Committee, the Korean Government raised the conversion rate of 450 won to the American dollar for aid goods to 800 won to the American dollar in Jan. 1950 to increase revenue. On the other hand, even though the daily necessaries produced in vested Factories were secured in storage, they could not be distributed to the end users because of the overlapping of the rolls between the Ministries of the Republic of Korea and the quarrels between the distributing agencies for distribution. Around the middle of 1949, the Federation of Distributing Associations was designated as the only distributing agency for controlled commodities, but, during this period, the prices of the commodities kept rising continuously. With a strong anti-inflation policy that focused on holding back the currency, the Korean Government gave up its control over the commodities in March of 1950 because of an insufficiency in the administrational and financial capability of the Government to maintain the distribution and price control program of the key commodities. The food remained under the control of the Korean government. At first the government pointed out that farmers had been exploited as a result of the government s program for food control during the Military Government era and that the prices to be paid for rice and summer grains should be much higher, in order to meet production costs. However, the government s rice purchase prices were still lower than the production costs. At that time the collecting of food with compulsory means was impossible, and food collection programs failed. Therefore, the Government could not help changing the distribution method of food which restricted the rations to civil service employees, and certain other classes of workers contributing to the Government. The rest had to buy food on the free market. The Government tried to control rice prices by releasing government-controlled rice onto the free market, but this policy failed because there was not enough government-controlled rice to regulate the prices. Under the continuous fiasco, the government abandoned food control around the beginning of 1950. In addition, the government could not pay a high amount of subsidies for food control, when financial balance was required to control inflation. From 1945 until the Korean War, with a policy that focused on holding down inflation, authorities tried to import aid goods to meet the lack of commodities and to control prices, allotment, and distribution for key commodities and aid goods. The absence of a positive production policy, which, combined with an absolute dependence upon aid goods, is the basic characteristic and fundamental limitation of the supply and demand policy. The formulation of an independent supply and demand policy was impossible when the supply of fundamental commodities relied mostly on aid goods, and also when the U. S. took charge of the introduction and purchase of aid goods. The controlled prices were decided upon without any consideration of the actual market price, in order to stabilize the general price level at 70 to 90 times the 1937 average, causing controlled daily necessities to be expelled from the market and the general prices on the free market to be raised. With the failure of the supply and demand policy between June 1945 and the end of 1949, retail prices had increased by 400 times. On the other hand, wages had raised by only 200 times, making the stability of the livelihood of the people impossible. Consequently, civilians had a hard life, and social stability was hampered. ; 미군정 초기, 일본경제권과의 단절과 남북의 경제적 단절로 인한 생산의 위축, 통제경제체제의 자유시장체제로의 전환 속에서 초래된 유통구조의 혼란으로 물가가 폭등하였다. 이런 상황에서 기본생활을 영위하기 위해 필요한 물자를 적정하게 공급하는 일이 민생 안정을 위해 긴요했다. 그러나 적어도 1차 미소공동위원회가 결렬되기 전까지, 미군정은 군정 통치를 단기적인 것으로 인식하였고, 포괄적인 경제계획을 수립하지 않았다. 그 속에서 미군정의 물자수급정책은 보유하고 있는 물자를 방출함으로써 물가를 조절하는 것이었다. 그러나 행정력의 취약성 속에서 상인들의 物資 隱匿과 牟利가 단속될 수 없었고 물가는 급등하였다. 특히 자유시장체제 하에서 쌀을 확보하지 못한 도시민들이 시청으로 몰려들어 쌀을 달라고 외쳤고, 그러한 외침이 폭동화의 양상을 띠었다. 미군정은 한반도 문제에 대한 소련의 동의를 이끌어 내기 위해 시도된 1차 미소공동위원회가 결렬되자 미군정은 보다 포괄적인 범위에서 경제안정화를 위한 계획을 입안하였다. 그것은 물가안정화, 통화가치안정화, 재정안정화를 목표로 했다. 그러나 財政 赤字와 미군 주둔비를 조선은행권의 발행에 전적으로 의존하는 상황에서 통화가치 안정화와 재정 안정화는 달성될 수 없었다. 따라서 필수물자를 적정하게 공급함으로써 물가의 안정화를 도모하고자 한 정책이 경제안정화정책의 중심을 이루게 되었다. 미군정은 현상유지적인 정책 기조 위에서 적극적인 생산정책을 수립하지 않았다. 대신 점령지긴급구호자금(Government Appropriation for Relief in Occupied Area, GARIOA)을 財源으로 필수물자를 수입하기 위한 민간물자보급계획을 입안, 추진하였다. 그리고 同 계획 하에 도입된 원료로 생산된 생필품의 가격과 배급을 통제함으로써 물자의 수급을 조절하고자 했다. 또한 주식원인 식량의 공출제와 배급제를 부활하였다. 민간물자보급계획 하에 도입된 물자는 식량, 衣料品, 비료, 석유, 석탄 등 긴급소비재였고, 1947년부터 물자의 도입이 본격화되었다. 막대한 양의 물자 도입에도 불구하고 물자가 적정하게 공급되지 못하였다. 비효율적인 군대의 명령계통으로 인해 계획의 입안과 승인이 지연되었고, 도입된 물자의 운용에 관한 방침도 1948년 전반기에 이르러 비로소 마련되었다. 원조물자 판매대금의 회수율이 저조하였을 뿐만 아니라 회수된 대금도 封鎖計定에 적립되지 않고, 그때 그때의 필요에 따라 지출됨으로써 통화량 수축의 효과를 거둘 수 없었다. 한편 생계비를 감소시키기 위해 정부는 식량 매입가를 생산비에도 미치지 못하는 수준으로 설정하였고, 생필품의 統制價도 낮게 설정하였다. 농민들은 供出量을 가급적 적게 하고 식량을 암시장에 내다 팔려고 하였고, 식량 공출은 미군정의 물리력에 의해 뒷받침됨으로써 실행 될 수 있었다. 식량 행정 당국은 도시민에게 1일 1인당 평균 2.5홉씩의 식량을 배급하겠다고 언명하였으나 실제 배급량은 1일 1인당 평균 1.93홉에 불과했다. 그것은 평균적인 식량 수요량의 반정도 밖에 안 되는 양으로 도시민들은 부족한 식량을 배급가보다 평균 5.4배나 비싼 가격으로 암시장에서 조달해야만 했다. 한편 낮은 통제가로 인해 생필품을 생산하는 공장에서는 생산성이 감퇴하였고, 생필품의 암시장으로의 유출이 초래되었다. 배급을 위해 정부가 확보한 생필품의 양이 절대적으로 부족하였고, 확보된 생필품도 정부의 업무용이나 청년단체 등에 우선적으로 배급되었다. 정부 수립과 더불어 산업 건설과 경제 부흥이 경제정책의 목표로 표방되었다. 정부와 주한경제협조처(Economic Cooperation Administration Mission to Korea)가 경제부흥계획을 마련하였고, 그 속에서 생산을 기반으로 한 적극적인 물자수급정책이 수립될 수 있는 여지가 마련되었다. 그러나 정부 수립 초기의 재정 규모의 팽창과 이를 충당하기 위해 발행된 통화의 증가로 인플레가 악화되었다. 미국은 원조 供與의 전제로 정치, 경제적 안정을 요구하였고, 이에 통화량 억제 중심의 안정화정책이 다시 채택되었다. 그 속에서 경제부흥계획과 생산을 기반으로 적극적인 물자수급정책을 수립하려는 시도도 좌절되었다. 정부의 수립에도 불구하고 구입될 원조물자의 품목 결정과 원조물자의 구매, 판매대금의 처리는 전적으로 미국이 장악하였다. 국무총리 산하에 임시외자총국이 설치되었으나 도입된 물자의 수령과 배급 및 대금 회수 등의 업무만을 담당하였다. 임시외자총국은 미군정기의 경험을 바탕으로 원조물자의 直配原則과 代金引換 供給原則을 수립하였으나 행정부서 간의 불협화음으로 그러한 원칙을 관철시킬 수 없었다. 게다가 정부 수립기의 어수선함을 틈타 다량의 물자가 배급도 되기 전에 사라졌다. 원조물자의 판매가격은 저물가를 유지하기 위해 시세보다 낮게 사정되었으나 몇 단계의 중간 상인을 거치는 과정에서 가격이 상승하여 결국 최종 소비자는 비싼 가격으로 원조물자를 사야만 했다. 대금인환 공급원칙은 원조물자 판매대금의 회수에 기여하였으나 민간에서는 원조물자를 배급받기 위해 필요한 현금을 미처 준비하지 못함으로써 물자의 積滯를 초래하였다. 국내산 생필품 통제정책은 행정부서간 업무 한계의 불명확으로 제대로 진행될 수 없었다. 특히 기획처와 상공부는 통제생필품의 가격 査定과 할당권, 배급대행기관의 지정을 둘러싸고 대립하였다. 결국 기획처는 국가적 차원에서의 총괄 할당을 담당하고 기획처의 할당 범위 내에서 물자 주관부가 하부 할당을 담당하도록 조정되었다. 각부 장관이 所管 물자에 대한 가격을 査定할 권한을 갖었으나 기획처도 종합적인 물자수급계획과 관련하여 가격을 査定할 권한을 가졌다. 배급대행기관의 지정을 둘러싼 대립은 거의 1년여에 걸쳐 진행되었고, 그로 인해 확보되어 있는 물자조차도 배급되지 못하고 창고에 쌓여 있었다. 그 속에서 생필품의 가격 앙등은 필연적인 것이었다. 계속되는 생필품 통제정책의 실패로 정부는 통제정책을 계속할 수 없었고, 1950년 4월 생필품에 대한 통제를 해제하였다. 한편 정부 수립과 더불어 미군정기의 강제 공출제를 폐지하고 자유 판매 원칙에 입각한 식량 매입정책으로의 전환이 선언되었다. 그리고 추곡수매자금의 대량 방출로 인한 통화팽창을 막기 위해 수매가의 일부를 보상물자로 지불한다고 발표하였다. 그러나 전술한 정부 수립 초기의 배급대행기구의 혼란과 확보된 물자의 부족으로 보상물자의 배급이 계획대로 진행되지 못하였고, 그 속에서 정부의 식량 매입은 미군정기와 별반 차이가 없는 방식으로 진행되었다. 결국 配給米의 확보에 실패한 정부는 1949년 4월부터 전면 배급제를 폐지하고 細窮民과 특수공무원 등 정부가 정한 특수대상에 대해서만 식량을 배급하는 중점배급제로 전환하고, 배급대상에서 제외된 일반인들에게는 미곡의 자유매매를 허용하였다. 중점 배급제로의 전환은 배급대상자를 확정하는 문제로 즉각 이루어질 수 없었으나 정부의 식량정책은 배급을 최대한으로 줄이고, 정부미를 시장에 방출함으로써 미가를 조절하는 것으로 바뀌어 나갔다. 1950년 2월 그러한 내용을 법제화한「양곡관리법」이 국회에서 통과되었고, 이로써 식량에 대한 정부의 직접적인 수급통제정책이 폐지되었다. 이와 같이 1950년대 전반기 정부는 직접적인 개입을 통해 물자의 수급을 조절하려는 정책을 포기하였다. 정부는 자유시장체제로의 전환이 1948년에서 1949년에 걸쳐 이룩된 생산 증대의 결과라고 발표하였다. 그러나 보다 직접적인 이유는 생필품 통제정책의 실패와 이를 지속할 만한 정부의 행정 및 재정 능력의 缺如였다. 특히 정부는 식량의 공출과 배급을 위해 막대한 액수의 보조금을 지출해야 했고, 인플레 억제를 위해 재정균형이 요구되는 속에서 정부는 그러한 부담을 계속해서 감수할 수 없었다. 1946년부터 한국전쟁에 이르는 시기, 물자수급정책은 통화량 억제 중심의 안정화정책 위에서 부족물자의 공급을 원조에 전적으로 의존한 채, 물가와 물자의 수급을 통제하는 것으로 나타났다. 이는 적극적인 생산정책의 不在에서 기인한 것으로, 물자수급정책의 기본성격임과 동시에 근본한계를 이룬다.
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