일본의 정책결정과정에 관한 연구

Abstract

이 논문은 제1차 석유위기 이후 일본결정과정에 등장한 ‘족의원(族議員)’의 역할을 살펴보는데 목적이 있다. 이를 위해 ‘족의원’에 대한 전반적인 규명을 시도하였고, 국철 분할 · 민영화(國鐵 分割·民營化)정책 결정과정의 사례분석을 통해 ‘족의원’ 등장 후 정책결정과정의 변화 여부와 특성에 초점을 맞추어 분석하였다. 종래 일본의 정책결정과정은 자민당, 관료, 이익집단의 긴밀한 상호작용에 의해 결정된다는 견해 중에서도 가장 영향력 있는 행위자는 관료라는 관료 우위론이 보편적으로 인정되었다. 이는 관료가 연합군의 간접통치방식을 배경으로 온존되었고, 경제성장의 목표달성 기관으로 강화된 반면, 전후 정당은 다수 정당의 난립과 이합집산으로 입법기능을 수행하지 못한 데서 기인한다. 또한 자민당 집권 후에도 다수의 관료가 정계에 충원되어 일본의 정책결정과정은 계속해서 관료의 주도 하에 이루어졌던 것이다. 이런 관료 주도의 정책결정은 1973년의 석유위기 이후 변화를 겪게 된다. 즉 석유위기 이후 새로운 국가목표 수립이 요청되었고, 일본 경제의 저성장으로 인한 긴축재정은 관료가 자기 관청의 사업을 실시할 수 있는 충분한 재원 마련을 어렵게 만들었다. ‘할거주의(劃據主義)’ 전통을 가진 관료로서는 이런 일련의 변화에 능동적으로 대처할 수 없었다. 관료적 합리주의를 대체 할 수 있는 정치적 ‘판단’이 요구되었고, 그 결과 정책결정과정에서 자민당의 영향력이 강화되었던 것이다. 정책결정과정에서 자민당의 영향력 강화를 실질적으로 주도한 것은 정무 조사회(政務調査會)를 무대로 활약하는 ‘족의원’이었다. ‘족의원’이란 특정 행정분야에 정통하고 관계 관청, 관료, 관련업계나 단체의 조직적 이익과도 깊이 결합되어 있으며, 특정 분야의 정책 형성·결정에 절대적 영향력을 행사하는 자민당 의원을 지칭하는 것으로 이들 집단을 ‘족’이라고 한다. 정무조사회가 정책결정 과정상 중요 기관으로 자리잡은 것은 일본의 법안 심사제도와 관계가 있다. 내각 책임제 국가인 일본은 내각제출 법안의 경우, 여당인 자민당의 승인을 받은 안건만 국회에 상정할 수 있어 자민당 내에서 정책을 심의·결정하는 핵심기관인 정무조사회의 심의통과는 가장 중요한 절차 중 하나이다. 따라서 정무조사회 부회(部會)에서 정책의 심사·결정을 담당하는 ‘족의원’이 정책결정에 영향력을 행사할 수 있게 된다. ‘족의원’으로 인정받기 위해서는 다수의 국회의원 당선회수와 그에 따른 ‘연공서열주의’에 입각한 여러 직위의 경험 직위를 수행하면서 행하는 정무 조사회에서의 활동이라는 기준을 충족시켜야 한다. 기준을 갖추기 위한 일련의 과정을 거쳐 ‘족의원’으로 인정받게 되면 자신이 관계하는 해당 분야의 성청(省廳) 및 관련 이익집단과 긴밀한 관계를 갖게 되고, 정책결정과정에 ‘족의원’의 영향력을 발휘하여 관련 성청과 이익집단의 이익을 대변하거나 반영시키고 관련 성청과 이익집단이 갈등 관계에 있을 때에는 중재역할을 담당한다. 특히 관련 성청과 이익집단 또는 성청간의 갈등을 중재하는 역할은 1970년대 이후의 변화된 상황에서 관료가 자주적으로 해내지 못한 역할을 ‘족의원’으로 대표되는 자민당이 수행하게 되었다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. ‘족의원’의 활발한 활동기인 1980년대의 국철 분할·민영화(國鐵分割·民營化) 정책결정과정은 행정개혁의 중대 이슈로 떠오른 국철문제를 놓고 임 시행정조사회(臨時行政調査會), 자민당 ‘운수족(運輸族)’, 운수성(運輸省), 국 철 등의 여러 행위자가 각각의 이해관계를 가지고 개입하여 갈등과 타협을 거듭하면서 국철을 분할·민영화하기로 결정내리는 과정이었다. 국철 분할·민영화과정은 다음과 같은 특징을 보이고 있다. 첫째, 여러 행위자들의 참여와 행위자 내부의 분열과 갈등이 그대로 표출 되었다. 국철 문제를 논의하기 위해 임시행정조사회(1983년 이후에는 국철재건감리위원회), 당사자인 국철, 국철 관할관청인 운수성, 자민당 ‘운수족’이 주요행위자로 참여하였다. 정책결정과정에서 임시행정조사회(국철재건감리위 원회)는 국철의 개혁을 줄곧 고수한데 반해 국철과 자민당 ‘운수족’은 각기 개혁지지파와 현상유지파로 내부가 분열되어 갈등이 있었고 이는 정책결정 과정에 표면화되어 나타났다. 둘째, 관료 주도의 정책결정과정에서 가장 중시되었던 관료의 영향력이 국철문제 논의과정에서는 확실히 약한 것으로 나타났다. 그 예로 운수성이 만든 국철 개혁안은 자민당 ‘운수족’과 협의를 거치지 않았다는 이유로 ‘운수족’의 강력한 반대에 부딪쳐 운수대신의 사안(私案)으로 처리된 것을 들 수 있다. 기존의 관료우위 정책결정과정에서는 관할관청이 관련 이익단체의 이익을 정책결정과정에 강력히 반영시킬 수 있었다는 것을 고려할 때, 이는 관료의 영향력 약화를 보여준다. 셋째, 국철 분할·민영화정책 결정과정에서 ‘족의원’은 관련 이익집단의 이익을 대변하거나 타협시키는 중재자 역할을 하고 있으며, 정책결정과정에서 ‘족의원’의 역할과 영향력은 당내외에서 인정되었다. 자민당 ‘운수족’이 1982년 6월 당의로 결정한 ‘출구론(出口論)’은 현상유지파와 개혁지지파의 이익을 어느 정도씩 반영하여 내놓은 타협안이었다. 그리고 국철 분할·민영화정책 결정과정에서 자민당의 ‘운수족’에의 국철문제에 대한 전권위엄, 그리고 임시행정조사회나 국철재건 감리위원회의 ‘운수족’의 동향이나 의견에 대한 신중한 고려 등은 정책결정 과정상에서 ‘족의원’의 역할과 영향력의 중요성을 뒷받침해준다. 넷째, 국철 분할·민영화정책 결정과정에서 반(反) 국철 성향의 매스컴 보도와 여론이 국철의 현상유지를 지지한 운수성이나 자민당 ‘운수족’의 적극 적 개혁 반대를 저지함으로써 국철의 분할·민영화에 어느 정도 역할을 하였다. 국철의 분할·민영화정책 결정과정은 1970년대 이후 전반적인 일본 정책 결정과정의 특정이라고 단정지을 수는 없지만, 일본 정책결정과정의 두 가지 특성을 보여준다. 우선 관료 영향력의 약화와 자민당, 즉 ‘족의원’의 영향력 강화는 보편적으로 인정되던 정책결정 과정상의 관료 주도가 약화됨을 보여준다. 그리고 상호 밀접한 관계를 가지고 정책결정에 관여하는 것으로 생각되어 온 자민당, 관료, 이익집단이 그 내부에도 분열과 갈등을 보인 점, 매스미디어나 여론 등이 정책결정과정에서 어느 정도 영향력을 발휘한 점 등에서 일본의 정책결정과정이 엘리트 중심에서 여러 행위자의 이익이 반영 되는 다원주의적 성향으로 나아가고 있다. 서구 국가들이 근대정치제도의 발전과정상 먼저 정책결정과정에서 정당이 입법기능을 담당하다가 이후의 사회의 산업화, 전문화 등에 의해 특정분야 에 대한 전문지식을 가진 관료가 영향력을 강화시켜온 데 반해, 일본은 반대의 현상을 보인다는 점에서 특기할 만하다. 일본의 정책결정과정에서 ‘족의원’의 등장은 사회의 여러 가지 이익이 보다 다양한 경로를 통해 정책에 반영될 수 있는 기회를 준 반면에, 정무조사회에서 실질적인 정책이나 법안의 심사와 결정이 끝난 후 국회에 이것이 상정됨으로써 국회는 단지 안건을 공식적으로 통과시키는 형식적 기구로 전락 하였다는 문제점을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 정책결정과정에서 정당 의 입지를 강화시켰다는 점에서 ‘족의원’의 존재는 중요한 의의를 지닌다.;The purpose of this thesis is to study the role of the 'Zokugin' who appear in Japanese policymaking process after the first Oil Crisis. For it, tried the overall examination on the 'Zokugin' and analyzed in the focus on the change or not and the peculiarity of the policymaking process after the appearance of the 'Zokugin'. Usually, it was thought that Japanese policymaking process decided by the intimate interrelationship of the Liberal Democratic Party, the bureaucracy, the interest group, but the strongest actor of them is the bureaucracy. So many scholars used to agree the Bureaucracy-Dominant Model. The Bureaucracy-Dominant policymaking process had changed after the Oil Crisis in 1973. After it, the formulation of the new national goal was asked and the retrenchment finance by the low growth of Japanese economy made difficult to get the enough resources for carrying out of the each government office's works. The bureaucracy who has the tradition of the 'sectionalism' couldn't cope with these changes. Instead of the bureaucratic rationalism, the political decision was asked, it made the strong influence of the LDP. The 'Zokugin' who acts on the Policy Affairs Research Council led the consolidation of the LDP's influence in the policymaking process. The 'Zokugin' is the LDP politician group of the policy specialist in the specific administrative part. They are at home in the special administrative part, closely united with the interest of the related office, the bureaucracy, the related industry or the group and exercised the strong influence in the policymaking and decision of the special area. They are raised in the PARC and exercise the influence in the policymaking process. The PARC is the core organization of the policy deliberation and decision. In Japan, the cabinet-submitted bill must assent by the LDP(the PARC). So the 'Zokugin' who take charge of the deliberation and decision of the policy in the PARC can exercise their influence in the policymaking. To become the 'Zokugin', it needs the many experiences of the election-winning, the experiences of the various position by the 'seniorism' and the activities on the PARC. When the conditons are fulfilled, they are recognized as the 'Zokugin'. The 'Zokugin' have very close relation with the office, the interest group of their special part. And they speak for or reflect the interest of the related office or the group in the policymaking process and mediate the trouble between the related office and the interest group. This function has very important meaning. Because the 'Zokugin' (the LDP) carrying out it which couldn't by the bureaucracy. The problem of Japan National Railway became one of the important issue of the administrative reform. The Second Provisional Commission of Administrative Reform, the 'Unyuzoku' of the LDP, the ministry of the transportation, JNR and so on. are participated in the policymaking process of it. The break-up and privatization policy of JNR has the charater as follows. First, many actors participated in the policymaking process. The inside of the actors discord and split and it appeared in the policymaking process. Second, the influence of the bureaucracy was weaken in the policymaking process of JNR. Third, the 'Zokugin' had played as a mediator of the related interest group, and their influence was acknowledged in and out of the LDP. Fourth, Anti-JNR campaign of the mass media and the public opinion contributed to the break-up and privatization policy of JNR through the impediment to the 'Unyuzoku' and the ministry of the transportation's support about the maintenance of JNR system. Through it, was seen the character in Japan policymaking process after 1970's as follows. It is that the weak influence of the bureaucracy and the strengthened influence of the LDP, the 'Zokugin' and the pluralistic inclination in the policymaking process. The appearance of the 'Zokugin' in Japanese policymaking process gives a chance to reflect the various social interest in the policy by the various channels. But they decide the bill in the PARC, it had reduced the Diet as a formal organization. Nevertheless, the 'Zokugin' has the important significance in point of the strengthening of the party.