Kingdon의 정책흐름모형을 적용한 규제정책 형성 과정 분석

Abstract

Since distribution markets have been opened in 1996, the polarization of the big and small retailers has become more serious and the regulation has been a highly controversial subject until now. The regulation bills were brought up by some assemblymen in the 17th and 18th National Assembly. It took quite long time to pass the regulation bill because the administration strongly disagreed on the introduction. It was mainly because the regulation was against the WTO General Agreement on Trade in Services (GATS). The National Assembly was finally voted the bill on November in 2010. This study aims to analyze how policy makers regard certain issues as socially important and what are the key factors for the policy formation process. It examines the process of regulating distribution industry, especially major retailers and SSM(Super Super-Market), through the Kingdon’s Policy Stream Framework. This paper investigates formulating process of regulative policy between 17th and 18th National Assembly. By comparing both periods, this paper reveals some elements that explain the differences of 18th Assembly from the previous Assembly. First, the expansion of the SSM became the target for criticism by public. Second, a symbiotic relationship was emphasized. Third, the local, medium, and small retailers organized associations around the nation and took a harder line. Forth, policy communities developed ideas with their knowledge that contradicted the government's statement of WTO GATS. Fifth, the standing committee proposed alternatives by an expert adviser in the committee and it made it possible to start discussion with the administration. Sixth, the Opposition in the committee made a strong effort to make alternatives and reach an agreement.;유통시장 개방 이후 유통산업 양극화에 따른 문제는 대형마트와 SSM(Super Super-Market, 이하 SSM)의 확산이 계속되면서 점차 심각한 사회적 문제가 되었다. 이에 유통산업 규제 논의가 불거지면서 17대, 18대 국회에서는 대형마트와 SSM에 대한 허가제 도입, 영업시간 및 영업품목 제한 등을 담은 의원들의 입법개정안이 다수 발의되었다. 그러나 WTO 규정 위반을 근거로 한 정부의 강력한 반대로 상당한 진통을 겪은 후에야 ‘유통산업발전법’과 ‘대․중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률’ 개정안이 2010년 11월에 국회 본회의를 통과하였다. 본 연구는 Kingdon의 정책흐름모형(Policy Stream Framework)을 통하여 유통산업 규제 정책 형성 과정을 고찰하였다. 기존의 유통산업 규제 정책에 관한 연구와 달리, 대형마트와 SSM을 포함하는 대형 유통업체에 대한 규제 논의가 정책 의제가 된 17대 국회 시기부터 관련 규제 법안이 국회를 통과한 18대 국회 시기에 이르는 정책 의제 설정 및 형성 과정을 분석하였다. 17대와 18대 국회에서 같은 사례에 대한 비교 분석을 통해 사회 문제가 정책의제로 설정되고 정책 형성에 이를 수 있었던 성공과 실패 요인을 도출하였다. 또한, 정책담당자들에 대한 인터뷰를 병행하여 연구의 신뢰도를 높일 수 있도록 하였다. 유통산업 규제 논의는 17대 국회 당시 대형마트 주변 재래시장을 중심으로 한 중소상인들의 요구로 시작되었다. 이것이 선거라는 정치의 흐름이 결합하여 정책의 창이 열린 사례라고 볼 수 있다. 이후 국회의원들이 개별적인 입법발의를 통해 정책 대안 논의의 장을 마련하고자 하였으나 유통산업 규제 완화 기조를 유지해 오던 정부와 대형유통업체들은 시장 자율과 소비자 권리 침해, WTO 규정 위반 등의 이유를 들어 규제 도입을 강력하게 반대하였다. 따라서 정책의 흐름이 합류하지 못하면서 17대 국회 임기 만료와 함께 정책의 창은 닫혔다. 18대 국회 개원과 함께 국회의원들의 관련 법률 제․개정안 발의는 계속 이어졌다. 이로써 정책의 창은 다시 열렸다. 당시는 SSM 출점에 따른 지역 골목상권 잠식 문제에 따른 피해 확산 속도가 빨랐으며, 일부 지역 재래시장 상인들의 문제가 아니라 전국적인 중소상인들, 영세자영업자들의 문제가 되었다. 국민 여론 또한 부정적 인식이 높아졌다. 양극화 확대, 중소상인 몰락에 따른 지역경제 황폐화에 대한 우려가 확산되면서 중소기업 보호 육성, 국민경제의 균형 발전에 대한 국가의 의무가 강조되었다. 이러한 사회적 분위기, 국민적 정서가 야당이 18대 국회에서 유통산업 규제 정책 대안을 마련하고 반대 세력에 대항하여 입법화를 적극적으로 추진하게 되는 가장 중요한 촉매제가 되었다. 이와 함께 중소상인들의 정치적 조직화 또한 정치인들을 압박하는 작용을 하였다. 즉, 17대 국회에서는 정부의 WTO GATS 규정을 근거로 한 반대논리에 막혀 대안 논의가 어려웠던 반면, 18대 국회에서는 현안이 계속 논의되는 과정에서 학습을 통해 전문적인 지식을 갖게 된 정치인들이 자신감을 갖고 논의에 개입할 수 있게 되었다. 특히 국회 상임위원회에서 전문위원을 중심으로 위원회 대안(안)을 만들고, 이를 토대로 상임위원회 야당 의원들이 강력하게 합의안을 도출함으로서 정책 형성에 이를 수 있었다. 분석을 통해 도출된 17대 국회와 18대 국회의 차이점은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 대형마트에 이어 SSM이 급속히 확산되면서 지역상권 붕괴에 대한 우려와 부정적 여론이 상당히 높아졌다. 둘째, 대기업에 대한 비판과 함께 균형발전, 공생에 대한 중요성이 부각되었다. 셋째, 피해가 심각해진 지역상인들은 전국적인 조직으로 규모를 확대하고 단체 행동에 돌입하여 강경한 입장을 보여주었다. 넷째, 논의가 지속되면서 정부의 WTO 반대 논리에 대한 대응 논리가 발전하였다. 다섯째, 중소기업 현안에 관심을 가진 국회 전문위원을 중심으로 위원회 대안(안)이 마련되면서 WTO GATS 규정위반 문제를 구체적인 논의의 장으로 끌어내렸다. 여섯째, 야당이 적극적으로 대안을 도출하고자 하였다. 본 사례의 경우는 행정부의 강력한 반대에도 불구하고 정책이 형성되었지만, 일반적으로 정책 대안 마련 과정에서 행정부의 영향력은 무척 높다. 그렇기 때문에 유통산업 규제 정책 도입은 정부의 일관된 반대에 밀려 문제에 대한 해법이 제때에 제시되지 못하면서 정책의 적시성을 놓쳤을 뿐 아니라, 정치적 합의에 의해 타협점을 찾다 보니 효과성도 의문시되는 결과를 가져왔다.