한국의 여성정치할당제와 정치대표성

Abstract

In the 19th century, the effort to promote women’s participation in politics was represented by “the female suffrage movement”, in the 20th century, the paradigm evolved into “campaign for increasing the proportion of women in the legislature.” In particular, “a gender quota system,” one of the fast-tracks designed to rapidly raise the number of female lawmakers in the political arena, has now been introduced in about 110 countries around the world. South Korea adopted a gender quota system ahead of the general elections for the 16th National Assembly in 2000, following the global trend. Due to this adoption, the percentage of assemblywomen, which had remained an average of a mere 2.5% before 2000, jumped to 7.7% in the 16th National Assembly, 14.4% in the 17th, 15.4% in the 18th and 15.7% in the 19th. This means that women’s descriptive representation has increased remarkably. However, merely changing gender composition in the legislative body does not guarantee women’s substantive representation, which focuses on female interests and needs. Furthermore, a gender quota system, which is part of “affirmative action,” is a provisional measure that is expected to end once it has achieved its remedial purpose. So an emphasis should be placed on whether the implementation of a gender quota system enhances women’s representation in a substantive manner, as well as in a descriptive one, demonstrated by the rising number of female lawmakers. This paper examines a gender quota system’s effects on women’s substantive representation and its limitations. In the gender quota system applied to South Korea’s legislature, a certain proportion of all candidacies should be allocated to women, which is the reason why a political party is a decisive parameter. In other words, in order to learn how a gender quota system influences women’s substantive representation, an examination must be carried out both on a level of female candidates nominated by parties, and on a level of the legislative activities of assemblywomen who are actually elected. With the introduction and expansion of a gender quota system, the parties seemed to make efforts to promote women’s descriptive representation through reforms to party constitutions and regulations. But in fact, only a few parties complied with the proportions required by the gender quota system, and, in particular, the number of parties that abided by the prescribed percentage continued to decline from the 16th National Assembly to the 19th. In addition, a look into the public recommendation standards revealed a general lack of understanding about a gender quota system, highlighted by the fact that the public nomination rate of assemblywomen, who are expected to improve women’s substantive representation with their gender sensitive perspective, gradually decreased. Only the Democratic Party (now the Democratic United Party) showed relatively sensitive responses to women’s substantive representation, in terms of the nomination of female candidates. The impacts of a gender quota system on women’s substantive representation were also reflected in legislative activities of female lawmakers. Considering only bill proposals on a range of women’s legislative activities, shows that assemblywomen with a gender sensitive perspective proposed more women-related bills than those without a gender perspective. And among the political parties, female members of the DUP introduced women-related bills more actively than their counterparts. Therefore, it turns out that female lawmakers with a gender sensitive perspective contribute to the improvement of women’s substantive representation, thereby highlighting the importance of reflecting this conclusion in parties’ public recommendation standards. Despite an overall slide in the degree of understanding about women’s substantive representation, the number of bills sponsored by female lawmakers has continued to increase, with the depth of their content growing, starting from the 17th National Assembly. This is because the percentage of women holding seats, which was a mere 7.7% in the 16th National Assembly, reached 15% in the 17th, which can be regarded as “a tentative critical mass.” This translated into minimum conditions being provided for female legislators to take substantive action, thereby enabling them to actively present proposals. In this respect, assemblywomen elected by a gender quota system have not simply acted as symbolical figures but have also performed legislative activities that actually represent women’s interests and concerns. However, considering that their drive grew stronger when a tentative critical mass was satisfied, the number of women taking seats still needs to increase. In South Korea, women’s suffrage was a “given,” along with the foundation of the country. It is no wonder that discussions on gender equality were insufficient in society as well as in politics. In fact, when a gender quota system was debated in the National Assembly, it took a back seat to an impeachment motion of the late former president Roh Moo-hyun, and to a problem related to electoral districting. A gender quota system was only pushed forward as an extension of the aforementioned issues when political parties attempted to attract female voters during the election, facing pressures from public opinion and women’s rights groups. The country embraced the model from advanced nations without sufficient discussion and social consensus on a gender quota system, which resulted in immature social and political institutions, relative to the system. To some degree, a quantitative change, which translates into women’s descriptive representation, could be made through innovative institutional strategies, but women’s substantive representation is not something that could be obtained in this way. In conclusion, progress in descriptive representation by increasing the number of female legislators should be accompanied by an accurate understanding of a gender quota system, efforts to set clear goals, and adequate discussions on its necessity in order to achieve genuine substantive representation. ; 19세기 여성의 정치참여는 ‘여성참정권 운동’으로 대변된다면, 20세기는 ‘여성의원의 비율 높이기’로 패러다임이 진화하였다. 특히 정치영역에서 여성의원 수를 빠르게 늘리기 위한 ‘패스트 트랙(fast track)’ 중 하나인 ‘여성정치할당제’는 현재 전 세계 110여개국에서 실행 중에 있다. 한국 역시 세계적인 흐름에 영향을 받아 2000년 제16대 총선을 앞두고 ‘여성정치할당제’가 도입되었다. 이로 인해 16대 이전까지 평균 2.5%에 불과하던 여성의원 비율이 16대 7.7%, 17대 14.4%, 18대 15.4%, 19대 15.7%로 크게 증가하였다. 여성의 기술적 정치대표성이 크게 증가된 것이다. 하지만 남녀구성에 변화를 준다는 것이 여성의 이익이나 필요가 강조되는 여성의 실질적 정치대표성을 보장해주지 못한다. 특히 ‘적극적 조치(affirmative action)’의 일환인 여성정치할당제는 구제목적이 실현되면 종료되는 잠정적인 조치이다. 따라서 여성정치할당제의 시행으로 여성의원의 양적증가는 물론이고, 이들이 실질적으로 여성의 정치대표성 증진을 위해 노력하는가에 주안점을 두어야 한다. 이 논문에서는 여성정치할당제가 여성의 실질적 정치대표성에 미친 영향력과 그 한계를 밝힌다. 한국에 적용된 여성정치할당제의 경우, 후보자 중 일정 비율이 여성에게 배당되는 것이기 때문에 정당이 결정적인 매개변수로 작용한다. 즉 여성의 실질적 정치대표성에 미친 영향을 알기위해서는 정당의 공천을 통한 후보자 차원과 실제 당선된 여성의원의 의정활동 두 가지 차원을 유기적으로 분석해야 한다. 정당의 경우 여성정치할당제의 도입과 확대과정에 따라 각 정당의 당헌·당규 개정을 통해 여성의 기술적 정치대표성 증진을 도모하는 듯 보였다. 그러나 실제로 여성정치할당제가 규정한 비율을 준수하는 정당은 거의 없었고 특히 16대에서 19대로 갈수록 그 수가 줄어들었다. 또한 정당의 공천기준을 살펴보면 여성정치할당제에 대한 이해부족이 드러났다. 여성의 실질적 정치대표성을 실현할 ‘성인지적 관점(gender sensitive perspective)’을 지닌 여성을 공천하는 비율은 점차 줄어들었기 때문이다. 다만 민주당은 여성후보 공천에 있어 여성의 실질적 정치대표성에 비교적 민감하게 반응하였다. 이와 같은 결과는 여성의원의 의정활동에도 고스란히 반영되었다. 여성의원의 의정활동을 대표발의에 한정하여 살펴보면, 성인지적 관점을 지닌 여성의원이 그렇지 않은 여성의원에 비해 여성관련 법률안을 많이 발의하였다. 또한 정당별로 살펴보았을 때도 민주당 소속 여성의원이 다른 정당의 여성의원보다 여성관련 법률안을 활발하게 발의하였다. 이를 통해 성인지적 관점을 지닌 여성의원이 여성의 실질적 정치대표성 증진에 도움이 된다는 것과 정당의 공천기준에 이를 반영하는 것이 중요하다는 점을 밝혀냈다. 전체적으로 여성의 실질적 정치대표성에 대한 이해가 떨어지고 있음에도 불구하고 17대를 기점으로 여성의원의 여성관련 대표발의는 양적으로 증가하고 점차 심도 깊은 내용이 담겨 있다. 그 이유는 16대 여성의 국회점유율은 7.7%에 불과했던 반면 17대부터는 ‘잠정적 크리티컬 매스(tentative critical mass)’라 할 수 있는 15%에 도달하였기 때문이다. 즉 여성이 실질적 행동을 추진할 수 있는 최소한의 조건이 제공되었고, 이를 계기로 활발한 대표발의가 가능했다는 것이다. 이처럼 여성정치할당제를 통해 선출된 여성의원들은 단지 상징성을 띠는 인사가 아니라, 실제로 여성의 이해와 관심을 대표하는 의정활동을 했다고 볼 수 있다. 다만 잠정적 크리티컬 매스에 도달했을 때, 여성의제의 추진력이 더욱 강해졌다는 점을 감안해 보면, 여전히 양적으로 더 많은 여성의원이 충족되어야 할 것이다. 한국의 경우 국가설립과 함께 여성의 참정권이 ‘주어진(as a given)’ 나라이다. 따라서 정치권은 물론이고 사회적으로도 평등에 대한 논의가 부족했다. 실제로 여성정치할당제가 국회 내에서 논의될 때, 노무현 탄핵소추사건과 선거구획정 문제로 사실상 관심 밖 사안이었다. 연장선 상에서 정당은 선거를 기점으로 여론과 여성단체의 압력에 따른 ‘표심잡기’ 형식으로 여성정치할당제를 추진하였다. 여성정치할당제에 대한 논의와 사회적 합의 없이 선진화된 외국 제도를 그대로 받아드린 결과, 사회적·정치제도적 성숙이 미흡했던 것이다. 여성의원의 양적 변화, 즉 기술적 정치대표성은 획기적인 제도를 통해 어느 정도 확보가 가능하나, 여성의 실질적 정치대표성은 어느 순간 획득할 수 있는 성질의 것이 아니다. 여성의원의 양적 변화를 가져오는 제도를 통해 여성의 기술적 정치대표성을 증가시키는 한편, 제도에 대한 정확한 이해와 목표 그리고 필요성에 대한 논의가 동반되어야만 진정한 여성의 실질적 정치대표성 확보가 가능할 것이다.