FRAMING CONTESTS AND THE ROLE OF NEWS MEDIA IN POLICY DISCOURSE

Abstract

"Media framing plays an integral role in enriching the public debate over contentious policy issues in the policy making process. Being constantly influenced by competing political actors who seek to jockey for media attention and promote their causes, the question of how the media mediate political actors’ constructed interpretations over key political events and developments and hence contribute to public deliberation is of major concern. This study analyses the interrelationship between media and political discourses of elite actors by drawing on the framing contests over meanings of a controversial policy issue and media representation of them. The debate over the $700 billion financial bailout bill, which was swiftly enacted during the U.S 2008 financial crisis, provides the context in which the dynamics of frame sponsorship and major framing processes is examined. In view of the turbulent conditions of economic downturn, the passage of the bailout bill was anticipated to instill confidence in the functioning of the national banking system and bring greater stability to the global financial market. Nevertheless, the controversial nature of the bill concerning its impact on the national budget, taxpayers’ interests and broader implications for the market economy resulted in a vigorous debate among not only lawmakers and administration officials but also interest groups in business and public sector as to whether it was in the best benefits of the country. The framing contests over the interpretations of the bailout bill are examined by drawing on the political discourses of the U.S politicians and interest groups. Through the analysis of politicians’ speeches made during Congressional hearings and interest groups’ official press releases during the period of the bill consideration, the study sheds light on the manner in which political actors craft the debate over the bill through their strategic framing efforts. Moreover, media discourse about different issues of the bill that are raised in the framing contests between political actors is explored by looking specifically at press coverage. The purpose of examining news reports on different issue frames sponsored by the political elites is to illuminate the quality of media deliberative potential and draw conclusions on their significance in public deliberative democracy. Guided by the social constructionist paradigm in framing research and the method of frame generation via systematic clustering of separate frame elements, frame packages are formulated and then assessed quantitatively through content analysis of political and media discourses. Several important findings are revealed in this study. First, two main frame sponsors, i.e. politicians and interest groups, constructed meanings out of the bailout bill by advocating different issue frames. For politicians, four frames were generated, including “Bill Immediacy”, “Economic Risks”, “Government Intervention”, and “Wall Street versus Main Street”. For interest groups, five frames were created, i.e. “Wall Street versus Main Street”, “Bill Immediacy”, “Legal Implications”, “Economic Risks”, and “Economic Prospects”. It can be seen that similar issue frame packages were constructed based on competing rhetoric and interpretation by rival sponsors. Second, regarding the passage of the bill, six issue frames were reported in news coverage, i.e. “Wall Street versus Main Street”, “Economic Implications”, “Political Conflict”, “Bill Immediacy”, “Government Intervention”, and “Legal Implications”. Media frames were, indeed, reflections of the frames suggested by political actors. Third, as to the relative prominence of political actors’ frames in news coverage, although both sources of frame sponsors were successful in moving their advocated issue frames onto the media, neither managed to use their claims to lead media coverage at the expense of the other and hence considered as the ultimate winner of the framing contests. Fourth, to the extent that the media transmitted political actors’ frames in news coverage, they generated their own frame unique to their position as a mediator in framing processes. The “Political Conflict” frame found in news coverage reflected the journalistic practices to boost drama and repackage the policy debate. Implications of the study can be extended to the role of the media in limiting or expanding the scope of deliberative democracy via the quality of media discourse. In this study, it is found that the media ensure the addition of pluralism and encourage different paths for deliberative discussion over policy issues.;미디어 프레이밍은 정책을 만드는 과정에서 논쟁이슈에 관한 공공토론의 질을 향상하는데 있어 매우 중요한 역할을 수행하고 있다. 정책입안과정에서 정치인, 이익단체, 사회조직 등 다양한 정치행위자들은 자신들의 정치적 목적 달성이나 공중의 지지를 얻기 위해 미디어 전략을 세우고 여론에 영향을 미치기 위해 끊임없이 애를 쓰고 있다. 그 이유는 미디어 보도가 여론을 형성하고 시민들이 정치적 판단과 행위를 수행하는 데 영향을 미치기 때문이다. 본 연구의 목적은 수많은 정치행위자들이 정책사안에 대해 자신들만의 해석과 평가를 제시함으로써 미디어 프레임에 개입하는 상황에서 뉴스 미디어가 어떤 역할을 수행하고 공익담론에 어떻게 기여할 수 있는지 분석하는 것이다. 따라서, 정치행위자가 제시하는 이슈 프레임들이 경쟁하는 상황(framing contests)을 묘사함으로써 미디어담론과 정치행위자들의 담론 간의 역학적 관계를 분석하고자 한다. 프레이밍과정에서 프레이밍 경쟁 (framing contests) 현상을 분석하기 위해 2008년도의 미국 금융구제법안 논쟁을 중심적으로 분석하고자 한다. 해당 법안은 2008년도의 금융위기에서 금융기관들의 부실채권 정리할 목적으로 미국 정부가 제시한 것으로 전례가 없는 큰 규모의 지원방안이었지만 매우 빠른 기간에 통과되었다. 그럼에도 불구하고 구제금융에 따른 재정적자, 외채의 증가, 정부의 고강도 시장개입, 실시 감독문제 등 여러 가지 논란이 있었던 사안이었기 때문에 법안이 통과되는 과정에 있어 미국정부, 미 국회의원들뿐만 아니라 이익단체, 공공기관들 간에도 큰 논쟁이 이루어졌다. 구체적인 연구의 방법에 대해서는 미국 정치인과 미국 이익단체들의 정치적 담론을 통해 구제법안에 관한 해석을 둘러싼 프레이밍 경쟁을 살펴보았다. 미국의회 속기록과 보고서 그리고 이익단체들의 공식 보도자료를 분석함으로써 정치행위자들이 어떤 방식으로 전략적인 프레임을 세우고 논쟁을 유지시키는 과정에 주목하였다. 더불어, 미국 신문 보도의 프레임을 분석함으로써 뉴스 미디어가 해당 논쟁적 구제법안과 프레이밍 경쟁에서 제시한 다양한 정치적 관점들을 어떻게 묘사하는지도 살펴 보았다. 이를 통해 미디어가 숙의민주주의와 공공담론의 질에 긍정적으로 기여할 수 있다는 결론을 내렸다. 본 연구는 사회구성주의적 관점에서 프레임분석을 실시하였다. 미디어 프레임은 언론사의 관행과 규범의 제약, 사회-정치-문화적 외적 영향 하에 형성되는 것으로 간주하였다. 프레임 구성에 대해서는 이슈 프레임은 문제제기 (problem definition), 도덕적 평가 (moral evaluation), 원인 해석 (causal interpretation)과 해결책 제안 (treatment recommendation) 등 4개의 프레임 요소들로 구성되며, 이 요소들을 위계적 군집 분석을 통해 결합시킴으로써 완성된다고 본 Entman’s (1993) 프레임 정의를 적용하였다. 따라서, 네 가지 주요한 결과를 도출하였다. 첫째, 구제법안에 관해 각 정치행위자는 유사한 이슈주제를 가지고 대립되는 해석을 제시하고 지지하였다. 정치인들은 “법안 긴급성”, “경제적 위기”, “정부개입”, “금융/시민 이익” 등 4가지의 프레임들을 주장하는 반면에 이익단체들은 “금융/시민 이익”, “법안 긴급성”, “법률적 의미”, “경제적 위기”, “경제적 전망” 등 5가지의 프레임들을 제안하였다. 둘째, 미디어 프레임들이 정치 행위자들의 프레임들을 주로 반영했다는 것으로 나타났다. 즉, 뉴스 보도에서 “금융/시민 이익”, “경제적 의미”, “정치적 갈등”, “법안 긴급성”, “정부개입” 그리고 “법률적 의미” 이와 같은 6가지의 프레임들을 발견하였다. 셋째, 정치인과 이익단체의 프레임들은 미디어에 성공적으로 반영되었지만 각각의 프레임의 상대적 효과를 비교했을 때 미디어 프레임을 이끄는 영향은 나타나지 않았다. 따라서, 프레이밍 경쟁에 있어 절대적 영향을 가진 주체는 발견되지 않은 것으로 결론을 내렸다. 넷째, 뉴스 미디어가 정치행위자들이 제시한 프레임들을 반영할 뿐만 아니라 자신이 만들어 내는 독특한 프레임으로 전체적인 논쟁을 묘사하기도 하였다. “정치적 갈등”란 프레임은 언론사의 관행을 반영하여 갈등과 논쟁을 새롭게 포장하였다. 끝으로 본 논문의 함의는 미디어가 다양한 관점을 제공함으로써 정책담론의 범위를 확대 또는 축소하는가에 따라 숙의민주주의의 공공토론에 기여할 수 있다는 점이다. 미디어가 관련된 논쟁에 있어서 다양성을 보장하고 새로운 논의의 방향을 제시하는 긍정적인 역할을 수행하고 있다는 것을 알 수 있었다.