私人에 의한 公用侵害에 대한 헌법적 검토

Abstract

사인(私人)이 공용침해에 개입하는 사인수용(私人收用)은 사인에게 이익이 되는 공용침해인 “사인을 위한 공용침해”와 사인에게 수용권이 주어지는 “사인에 의한 공용침해”로 나누어 볼 수 있다. “사인을 위한 공용침해”가 사인수용의 초기 형태였으나 최근 사회간접시설의 건설과 같은 대규모 개발사업 등에서 “사인에 의한 공용침해”를 허용하는 법률들이 등장하고 있다. “사인에 의한 공용침해”는 수용자인 사인과 피수용자인 사인간의 재산권의 이전 등을 기본권의 충돌이 아닌 기본권의 제한으로 보는 것으로서, 본 연구는 이러한 “사인에 의한 공용침해”가 헌법적으로 정당화될 수 있는 것인가를 검토하는 것을 연구목적으로 한다. 구체적으로는 “사인에 의한 공용침해”에 있어서 사인이 공용침해의 주체로 수용권을 행사하는 것의 헌법적 허용 여부에 관한 구명과 사인에 의한 공용침해의 정당화 요건의 강화 여부에 관한 구명을 목적으로 연구를 진행하였다. 이상의 연구목적 달성을 위하여 먼저 우리 헌법의 재산권 보장체계에서 공용침해 규정이 갖는 의의와 공용침해 규정의 정당화 요건을 검토하였다. 다음으로 공공필요 해석론을 비롯한 사인의 공용침해 주체성과 사인에 의한 공용침해의 정당화 요건에 관한 논의들을 미국과 독일에 대한 비교법적 고찰, 국내 학설 개관, 헌법재판소 결정례 분석 등을 통해 검토하였다. 이상의 연구를 통한 “사인에 의한 공용침해”에 대한 헌법적 검토의 결과는 다음과 같다. 첫째, 기존의 선행연구들이 “사인에 의한 공용침해”에서 사인의 공용침해 주체가 되는 것이 헌법적으로 허용되는지에 관한 구체적인 검토 없이 주체성을 인정하고, “공공필요”를 통해 사인에 의한 공용침해의 헌법적 허용여부를 검토하는 것에 연구를 집중하고 있음을 지적하였다. 둘째, 사인이 공용침해의 주체가 되는 경우에도 사인은 헌법 제1조 제2항이 규정하고 있는 국민으로부터 나오는 권력을 직접적으로 위임받지 못하고 국가권력의 판단 하에 행사만을 대행하는 것인 바, 국가권력의 정당성의 근거인 국민을 위해 대행되어야 한다는 한계를 일탈하지 않는 범위 내에서만 헌법적으로 허용된다. 특히 헌법 제23조 제3항이 주체에 관한 요건을 기술하지 않고 있는 것은 공용침해가 국가기관이나 지방자치단체와 같은 국가권력의 직접적 수용권 행사를 통해 이루어져왔기 때문이며, 헌법규정에 공용침해의 주체에 관한 기술이 없는 것은 이러한 전제에 근거한 것일 뿐이다. 따라서 헌법규정에 주체에 관한 기술이 없음을 근거로 공용침해의 주체가 국가이든 사인이든 상관없다고 해석하는 것은 무리가 있다. 또한 국민의 기본권을 보장하고 헌법을 해석하는 유권해석기관으로서의 헌법재판소의 소명에는 더욱 적합하지 않은 해석이다. 이러한 점에서 본 연구에서 다룬 헌법재판소 결정례들의 법정의견은 문제의 소지가 있다. 셋째, 국가가 직접 수용권의 주체가 되어 행하는 공용침해는 해당 사업의 목적의 “공공필요” 적합성뿐만 아니라, 해당 사업의 전 과정과 결과에 있어 국가에 의한 부의 이전이 갖는 “재분배”라는 “공공필요”까지 고려하고 있다. 따라서 “사인에 의한 공용침해”는 헌법 제23조 제3항이 규정하고 있는 정당화 요건 해석에서 국가기관이 공용수용의 주체가 되는 경우보다 엄격한 해석을 통해, 전술한 국가에 의한 공용침해에 상응하는 정당화 요건을 충족하여야 한다. “사인을 위한 공용침해”의 경우 사인에게 이익을 주는 것이 공용침해의 주된 목적이 아닌 경우, 즉 간접적이거나 부수적으로 사인에게 이익이 되는 공용침해의 경우에는 헌법 제23조가 규정하고 있는 정당화요건을 충족함으로써 헌법적으로 정당화된다. 국가기관에 의한 공용침해가 공용침해의 원래의 예정된 형태이고, 현대 산업사회에서 국가가 공용침해를 통해 달성하려고 하는 “공공필요”는 과거의 공공필요와 달리 사익과 완전히 분리되기 어렵기 때문이다. 그러나 이 경우에도 사인의 이익만을 의도하거나 사인의 이익이 주된 목적이 되는 공용침해는 그 자체로 “공공필요”라는 헌법상 정당화 요건을 결한 것으로 헌법적으로 정당화될 수 없다. 넷째, 국가기관에 의한 공용침해의 경우보다 사인을 위한 공용침해의 경우에 더욱 강화되는 헌법적 정당화 요건은 “공공필요”의 엄격한 해석, “공공필요”의 입법화, “공공필요”의 지속적 보장책, “정당보상”에 있어 강화된 기준, 형평에 맞는 개발이익의 분배이다. 이러한 관점에서 볼 때, 본 연구에서 다룬 헌법재판소에서 문제가 된 사안들은 사인에 의한 공용침해의 정당화 요건을 충족하기 어렵다. 궁극적으로 사인에 의한 공용침해를 허용하는 개별 법률들을 헌법적 검토를 통하여 정비할 필요가 있다. 개별 법률들이 추구하는 공공필요에 따라 사업시행자의 수용요건이 다양할 수 있으나, 개별 법률이 취득요건 또는 수용절차에 관한 규정을 불비한 법률의 경우 위헌성이 의심되므로 정비가 필요하다. 이러한 정비에는 해당 법률이 입법한 사업의 공공필요 충족 여부에 대한 재검토가 포함되어야 하고 공공필요의 보장책의 확보 여부가 재검토되어야 하며, 나아가 사인에게 수용권을 허용하는 것 자체에 대한 재검토도 포함되어야 할 것이다.;Private condemnation refers to expropriation in which private entities are involved, and it can be classified into two categories: “expropriation for a private person”, which means that expropriation is for the benefit of a private person, and “expropriation by a private person”, which means that a private person is awarded the power of eminent domain. “expropriation for a private person” was the earlier form of private condemnation, but a number of recently enacted legislations have permitted “expropriation by a private person” in massive development projects such as construction of social overhead capital facilities. “expropriation by a private person” is based on the perspective which views the relationship between a private condemnor and a private condemnee as a matter of restriction of fundamental rights rather than a matter of conflict of fundamental rights. The purpose of this study is to explore whether ‘expropriation by a private person can be constitutionally justified. Specifically, this study aims to 1) verify whether a private person can be constitutionally allowed to exercise the power of eminent domain as a subject of expropriation, and 2) verify whether the requirements for the justification of expropriation by a private person need to be reinforced. For these purposes, first of all, this study recounted the significance of the provisions related to the expropriation within the property right protection system of the Korean Constitution, and the requirements for the justification set forth by those provisions. Further more this study reviewed previous discussions on a private person’s subjecthood in expropriation and requirements for the justification of expropriation by a private person, through comparative studies of the United States and Germany, overview of different theories in Korea and analysis of the Constitutional Court decisions. The findings of this study on “expropriation by a private person” can be summarized as follows. Firstly, the previous studies granted the subjecthood in expropriation to private persons without careful consideration that whether such subjecthood can be constitutionally justified, instead focusing on determining the constitutional justifiability of expropriation by a private person based on the concept of “public needs”. Secondly, the power of a private person in expropriation by a private person does not directly come from the People as stated by Article 1 Paragraph 2 of the Constitution: It is delegated to perform such a expropriation under the State’s decision. Therefore, their exercise of the power of eminent domain is constitutionally allowed only so far as such exercise does not deviate from the requirement that it must be performed for the benefit of the People, who are the foundation for the legitimacy of the State’s power. In particular, it is not a sound argument that the subject of expropriation does not distinguish between private entities and public entities just because there is no subjecthood requirement in Article 23 Paragraph 3 of the Constitution. The Article does not contain such requirement because expropriations have been mainly conducted through direct exercise of the State power by State agencies or local governments. Such interpretation is even more inappropriate for the Constitutional Court, an institution of authoritative interpretation who protects the people’s rights and interprets the Constitution. And that is why the decisions of the Court in the cases covered in this study are problematic. Thirdly, expropriation where the State is the subject of the power of eminent domain must satisfy the appropriateness of the purpose of the project for the “public needs” as well as the public needs in the form of “redistribution” caused by the transition of wealth by the State in the process and the outcome of the project. Therefore, in cases of expropriation by a private person, the requirements set forth in Article 23 Paragraph 3 of the Constitution must be interpreted more strictly than the cases where a State agency is the subject of expropriation: expropriation by a private person must satisfy the requirements corresponding to requirements of the State agencies. In “expropriation by a private person” cases where the main purpose is not for the benefit of a certain private entity and in case that the benefits for such entity is indirect or collateral, such expropriation can be justified when it satisfies the requirements set forth in Article 23 of the Constitution: expropriation by the State is the form of expropriation originally intended by the Acts, and the “public needs” to be achieved by expropriation in this modern industrial society cannot be completely separated from private interests, unlike the older forms of public needs. When the interest of a private entity is the only or major purpose of expropriation, however, such expropriation itself cannot satisfy the constitutional requirements for the justification of expropriation. Fourth, there are several justification requirements that are needed to be further reinforced in cases of expropriation by a private person compared with the cases of expropriation by a State agency: strict interpretation of “public needs”, legislation of “public needs”, continuous protection of “public needs”, reinforced standard of “just compensation” and equitable distribution of the developmental profits. In this perspective, the Constitutional Court decisions covered in this study fail to satisfy the justification requirements for expropriation by a private person. Ultimately, the individual legislations which grant the power of eminent domain to private persons need to be refined. While the requirements for the condemnation can be different depending on the specific public needs set forth in the specific legislation, those legislations which lack provisions regarding acquisition requirements or condemnation procedures are highly suspected of unconstitutionality and as a result, need to be improved. Such improvement must involve reconsideration of the public needs set forth in those legislations, as well as reconsideration of whether a private person can be granted the power of eminent domain..